O federalismo ecológico ou ambiental é a teoria que busca conciliar a descentralização política e administrativa inerente aos estados federativos com a necessidade de promover a efetividade da proteção ao meio ambiente. É uma resposta político-jurídica à complexidade da questão ambiental, que transcende limites geográficos e exige uma atuação coordenada e cooperativa de todos os entes da Federação. Trata-se do modelo de distribuição de competências e responsabilidades ambientais que procura articular a atuação dos vários níveis de poder.
Ao consagrar a fundamentalidade do direito ao meio ambiente, o caput do artigo 225 da Constituição de 1988 também impôs ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo em prol das gerações presentes e futuras. É por meio de ações harmônicas e integradas entre os entes políticos que esse desiderato constitucional deve ocorrer, de modo que a repartição de competências é conceito chave dessa modalidade de federalismo. Com base nos princípios constitucionais da eficiência, da predominância do interesse e da subsidiariedade, a ação cooperativa envolve tanto a competência administrativa ou material quanto a legislativa ou normativa.
Trata-se de uma resposta jurídico-política à crescente complexidade dos problemas ambientais contemporâneos, que transcendem perspectivas temporais, limites geográficos, fronteiras administrativas e jurisdições políticas tradicionais. De fato, a problemática ambiental não respeita as divisões territoriais administrativas, sejam elas nacionais ou internacionais: um rio contaminado a montante compromete ecossistemas a jusante, a emissão de gases de efeito estufa em um município afeta o clima global, a destruição de uma floresta em um Estado reduz a biodiversidade dos estados vizinhos etc. Em face dessa realidade, o federalismo ecológico propõe uma atuação coordenada e cooperativa de todos os entes da Federação, sem abolir a descentralização, mas reorganizando-a em função da proteção do meio ambiente.
Tais atribuições são divididas entre União, estados, Distrito Federal e municípios, entes que compõem o Pacto Federativo brasileiro de 1988. O intuito é superar o federalismo clássico (ou dual) em favor de um modelo que viabilize a articulação intergovernamental para a execução de políticas ambientais mais efetivas. Isso implica dizer que o cerne do federalismo ecológico brasileiro é o cooperativo, que é a forma de governo em que os entes federativos, ao invés de disputarem pelas suas competências, agem em consonância tendo em vista as demandas e interesses dos cidadãos.
Esse arranjo constitucional foi instituído pelos artigos 23, 24 e 30, sendo que o primeiro diz respeito à competência administrativa e os demais à legislativa.
Todos os entes federativos têm competência comum para “proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos”, impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural”, “proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência”, “proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas” e “preservar as florestas, a fauna e a flora” (artigo 23, III, IV, VI e VII). Isso requer uma atuação coordenada e sinérgica para a efetivação da proteção ambiental, evitando tanto a sobreposição de ações (conflito positivo) quanto a omissão (conflito negativo).
Com essa finalidade foi editada a Lei Complementar 140/2011, que regulamentou a cooperação entre a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora. Ao estabelecer regras para o licenciamento, a fiscalização e a imposição de sanções administrativas, essa lei procurou racionalizar o sistema e evitar a duplicação ou mesmo a triplicação de medidas. Em regra, a União atua em casos de interesse nacional, os estados em casos de interesse regional e os municípios de interesse local, que numericamente são a grande maioria.
A ideia é que, em vez de uma divisão rígida de atribuições, haja uma atuação sinérgica, onde cada nível de governo contribui com o que tem de melhor: a União com a visão sistêmica e a edição de normas gerais, os estados com a gestão regional e os municípios com a fiscalização e o controle local. O princípio “pensar globalmente, agir localmente” deve encontrar aqui a sua concretização jurídica.
O Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama), instituído pela Lei 6.938/1981 (Lei da Política Nacional do Meio Ambiente — PNMA) e recepcionado pelo Texto Constitucional vigente, operacionaliza esse modelo federativo, reunindo órgãos e entidades da administração direta e indireta nos três níveis de governo. O sistema, que reúne órgãos de planejamento, órgãos executores e conselhos públicos de meio ambiente, permite a divisão técnica de atribuições com base na Lei Complementar 140/2011, tendo a subsidiariedade como vetor de eficiência administrativa. Embora a estrutura formal seja coerente, é possível apontar baixa efetividade prática do Sisnama em razão de assimetrias informacionais, orçamentárias e fragmentação das políticas ambientais.
A Constituição estabelece a competência legislativa concorrente entre União, estados e Distrito Federal para legislar sobre “florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição”, “proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico” e “responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico” (artigo 24, VI, VII e VIII). Assim, a União é responsável pelas normas gerais, cabendo aos estados e o Distrito Federal suplementar essas normas tendo em vista s suas peculiaridades regionais.
Os municípios, por sua vez, podem “legislar sobre assuntos de interesse local” e “ suplementar a legislação federal e a estadual no que couber” (artigo 30, I e II). Destarte, a análise da repartição da competência legislativa em matéria ambiental requer uma interpretação conjunta dos mencionados artigos 24 e 30.
O federalismo ecológico é a expressão da necessidade de um pacto federativo que reconhece a interconexão do meio ambiente e a necessidade de uma ação coordenada. O intuito não é criar uma hierarquia, mas uma orquestração, onde cada instrumento (ou seja, cada ente federado) tem sua partitura para tocar em prol de uma sinfonia maior, que é a proteção ao meio ambiente, direito difuso por excelência.
No entanto, há grandes desafios a serem enfrentados, como a falta de capacidade técnica e financeira de alguns entes, bem como a ausência de uma coordenação efetiva entre os órgãos ambientais e a ausência de um único banco de dados e informações. Mais do que simples repartição de competências, é preciso um esforço integrado para a efetivação dos instrumentos de cooperação, financiamento e capacitação que garantam o exercício mais pleno possível da cidadania ambiental.
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