Mês: junho 2025

O governador de Minas Gerais, Romeu Zema, afirmou, em entrevista à Folha de S.Paulo, que a existência de regime ditatorial no Brasil é uma questão de interpretação que cabe a historiadores debater.

Autoproclamado candidato a presidente da República em 2026, Zema foi buscar em El Salvador exemplo de solução linha dura para a violência no Brasil. A reportagem apontou incoerência entre a viagem com recursos públicos e o racionamento de combustíveis para viaturas policiais vigente em Minas Gerais, mas ele fugiu da questão.

É da ditadura essa “divisão de funções”: estudante estuda, trabalhador trabalha, e os profissionais fazem a política.

Essa distinção foi usada pela ditadura brasileira (1964-1985) para reprimir duramente os movimentos sociais e o movimento estudantil, criando arrocho salarial, o Decreto Lei 477, Leis de Segurança Nacional, fim da UNE e dos partidos políticos, milhares de cassações de direitos, cassação de juízes e parlamentares, censura à imprensa, centenas de sindicatos e grêmios estudantis sob intervenção e suas lideranças presas, exiladas ou mortas.

Basta consultar o sítio eletrônico Arquivo Nacional – Memórias Reveladas, e ir a “A ditadura, os estudantes e os trabalhadores”. E, é claro, em 1968 foi editado o Ato Institucional nº 5 (AI 5), que tudo vedava, tudo proibia, decretando o fim do Habeas Corpus, vedando inclusive o acesso à Justiça para confrontar as violações cometidas. Muita dor foi causada aos brasileiros em geral, pelo medo, pela insegurança física, pelo autoritarismo desenfreado.

Triste verdade

Se algum historiador estivesse disponível, qual se imagina seria a resposta para esta simples pergunta: qual o nome dado de um regime instalado pela força militar contra a autoridade constituída, que se valeu de todas as violações sistemáticas e massivas possíveis e que chegou a inúmeros assassinatos de opositores e desaparecimento de líderes, tortura indiscriminada, tortura de indígenas?

Regime que se manteve durante 21 anos em função da adoção da doutrina de segurança nacional (e seus dogmas “inimigo interno” e “guerra psicológica adversa”), que julgava civis pela Justiça Militar, e também graças a leis excepcionais que previam pena de morte, impossibilidade de eleição direta para presidente, um Congresso apequenado pelas centenas de cassações políticas, dócil ao regime, tudo acobertado pelo AI 5, sem possibilidade de recurso ao Judiciário e sem a garantia do Habeas Corpus?

A resposta está no título. E a mesma verdade é proclamada pelos sítios eletrônicos oficiais, pelos tribunais superiores, inclusive o STJ e o STF, em inúmeros julgamentos. Incontáveis livros e artigos foram escritos a respeito. A Comissão Nacional da Verdade, e inúmeras comissões estaduais sem qualquer resistência judicial, proclamaram a existência da ditadura e suas consequências. Há reconhecimento internacional dessa verdade.

Espanta tomar conhecimento de que essa verdade, explícita com tantas evidências, não chegou a um determinado gabinete em Belo Horizonte. Outra pergunta se impõe, esta, para os eleitores: quem renega, e mesmo desconhece, a história brasileira pode pensar em governar o Brasil?

Em tempo para todos e especialmente para os que ignoram a recente história brasileira: o filme Ainda Estou Aqui, premiado internacionalmente sobre a morte e o desaparecimento do ex-deputado Rubens Paiva, durante a ditadura militar, ainda está em cartaz!

Fonte: Conjur

Os acontecimentos da história e da política, ao lado dos traços culturais e linguísticos, serviram de combustão para o intercâmbio do ensino jurídico entre Brasil e Portugal. Um deles, o golpe que implantou o Estado Novo entre nós, do qual resultou a Lei Constitucional de 1937, permitindo aos portugueses a acolhida, pelo regime de Oliveira Salazar [1], dos professores brasileiros da Universidade de São Paulo exilados [2].

Posteriormente, após a Revolução dos Cravos Vermelhos (25 de abril de 1974), foi a vez da reciprocidade brasileira. Aqui tiveram acolhida Marcelo Caetano (Uerj), Manuel Antunes Varela (UFBA), José de Oliveira Ascensão (FDR-UFPE) e Alberto Xavier (PUC-SP).

Pouco conhecido é que, mesmo antes da independência, tal acolhimento chegou a se manifestar, muito embora numa experiência singular da qual foi protagonista Lourenço Trigo de Loureiro. Nascido em Viseu (Portugal) em 1793, matriculou-se no Curso de Direito da Universidade de Coimbra, quando ocorreram as invasões francesas ao território lusitano, forçando a fuga de vários estudantes, dentre as quais a sua, cujo desembarque no Rio de Janeiro teve lugar em março de 1810.

Daí a oportunidade aproveitada para integrar a primeira turma de bacharéis do Curso Jurídico de Olinda em 1832, vindo a tornar-se lente substituto em 1833, sendo designado como catedrático em 1852, inicialmente da disciplina “Economia Política” e, posteriormente, em 1855, da cadeira de “Direito Civil” do 4º ano.

A sua excepcional tenacidade organizatória — ressaltada por Gláucio Veiga [3] — permitiu-lhe que desse à estampa vários livros [4], sendo o de maior realce o “Instituições de direito civil”, em dois volumes [5], publicados em 1851, sobrevindo vários reedições, sendo a quinta e última pela Editora Garnier do Rio de Janeiro em 1884 [6].

A obra, adotada nos dois cursos jurídicos em funcionamento, no dizer de Bevilaqua, restou amplamente popularizada, legando bons préstimos “a estudantes, advogados e juízes, porque era a única exposição sistemática do direito civil em português, ao lado de Coelho da Rocha, a quem muito se achegou LOUREIRO” [7].

É preciso advertir que o compêndio foi escrito à época na qual a disciplina da matéria civilística entre nós, representada pelo Livro IV das Ordenações Filipinas de 1603 e leis posteriores esparsas, era anterior à nossa primeira codificação civil (1916) e até mesmo à Consolidação das Leis Civis de Teixeira de Freitas (1857). Nem mesmo Portugal tinha um Código Civil, o que somente veio acontecer em 1867.

A circunstância, ainda atual, do direito civil ser considerado o direito privado comum ou geral [8], sem contar a centralidade das codificações civis nos sistemas jurídicos do direito europeu continental do século 19, superando em prestígio as constituições [9], fez com que o autor se ocupasse inicialmente das noções gerais sobre o direito e suas fontes [10].

Lançou-se o autor a uma definição de direito, consubstanciada como sendo tudo que está em conformidade com uma regra geral e obrigatória, que pode ser física ou moral, consoante se lastreie em uma necessidade física, moral, ou da razão, frisando que a ciência do direito somente se ocupa das regras ou leis morais. Não lhe passou despercebido a pluralidade significativa em torno da expressão “direito” (direito objetivo, subjetivo e positivo), bem como das classificações que então ensejava o seu conteúdo, não somente a bipartição entre direito público e direito privado [11], mas também a classificação geral dos direitos civis (direitos relativos à capacidade civil, direitos das relações de família e direitos que se referem aos bens, subdivididos entre reais e pessoais) e das obrigações (geral negativa e particular positiva).

Especialmente quanto às fontes do direito civil pátrio observou:

“Como a legislação civil, por que o Brasil ainda se rege, além de desordenada, sem sistema, e sem nexo, e omissa, ou defeituosa em uma infinidade de assuntos da ciência legislativa, convém indicar as fontes a que devemos recorrer, enquanto não tivermos um Código Civil, que nos dispense da necessidade de recorrermos a fontes estranhas. Essas fontes podem ser reduzidas a duas classes, compreendendo-se na primeira as que têm força de lei, e na segunda, as subsidiárias.” [12]

Uma curiosidade é a de que, mesmo situando os assentos da Casa de Suplicação no rol das fontes subsidiárias, o autor permite a compreensão da precedência da jurisprudência vinculativa na civil law, uma vez as ordenações atribuírem força de lei aos Assentos da Casa de Suplicação, contanto que confirmados pelo rei [13].

Versou com maestria sobre hermenêutica [14], avivando regras gerais e especiais de interpretação, em mais de duas dezenas, o que fez merecer a consideração de Carlos Maximiliano [15].

Discorreu sobre o direito das pessoas [16], seja quanto ao estado de liberdade — a revelar, na disciplina jurídica, o infame retrato da nossa sociedade da época — seja quanto à condição política, extremando os cidadãos dos estrangeiros.

A obra contém uma ordenada exposição sobre as relações familiares [17], na qual se destaca o enfoque do poder paterno e marital, nota característica do patriarcalismo predominante. Abordou-se, com a antecedência dos esponsais, o matrimônio, cuja natureza é bipartida, pois ora “encerra entre nós um contrato e um sacramento; e por isso se regula pelas leis civis, e conjuntamente pelas leis eclesiásticas” [18].  Tratava-se de reflexo do catolicismo como religião oficial do Império.

Não olvidou o autor o tratamento das relações patrimoniais resultantes do casamento, abordando-se com detença, talvez pelo traço agrário da economia brasileira, o regime dotal. Da mesma forma, versou sobre a tutoria e a curadoria.

Alguns aspectos aguçam a curiosidade

Um deles é referência ao instituto da restituição in integrum [19]. Revogado com o Código Civil de 1916 (artigo 8º [20]), cuidava-se de benefício conferido por lei aos menores e pessoas que lhes eram equiparadas (interditos e ausentes), de poderem reclamar contra quaisquer atos judiciais, ou extrajudiciais, válidos, mas injustos, que lhes tenha causado prejuízo ou dano, durante a menoridade, a interdição ou ausência, em consideração de cada uma destas circunstâncias.

Tinha lugar, em regra, em todos os atos, ou omissões, judiciais ou não, de que tenha emanado lesão ao menor ou a quem lhe fosse equiparado, quer decorresse ou não de dolo e ainda que o ato fosse praticado pelo tutor ou pelo menor ou a este equiparado, com o consentimento do tutor ou curador. A não aplicação do remédio extraordinário aos atos nulos não privava o menor, o interdito ou ausente, de proteção, a qual deveria ser manifestada em ação de nulidade ou em embargos de nulidade opostos à execução.

Há pelo autor uma exposição detalhada sobre as coisas [21], com uma classificação minudente, nas quais não constante o reconhecimento, na categoria das incorpóreas, das derivadas da produção intelectual (direitos autorais). E, diversamente dos tempos que correm, há a classe das coisas em relação ao seu destino, a qual inclui as coisas sagradas, santas e religiosas.

Não restou esquecido o tratamento do domínio e da posse, e, em seguida, das sucessões, com ênfase aos testamentos, prosseguiu, numa sistemática não rigorosa, ao exame das servidões, dos direitos reais de garantia, incluindo-se o concurso de credores, consagrado numa feição bem mais restrita que a sua configuração atual, da enfiteuse e da prescrição aquisitiva e extintiva [22].

Finalizando, o autor aborda o direito obrigacional [23], e neste, as obrigações, os pactos, as convenções, os quase-contratos, discorrendo sobre as espécies contratuais, das condições que lhes são acrescentadas, e, por fim, quanto aos modos da correspondente extinção.

A leitura, de fácil apreensão, sem a perda do conteúdo essencial dos institutos enfocados, é confirmado na justiça que lhe fez Paulo Távora:

“O mestre de Olinda e Recife realizou trabalho desbravador de nosso Direito Civil, e sua contribuição serviu de compêndio de ensino nas primeiras academias do Império, bem como de referência a jurisconsultos, advogados e juízes. A presença de Trigo de Loureiro no rol dos livros pioneiros da memória jurídica nacional faz justiça ao emérito civilista.” [24]

*Esta coluna é produzida pelos membros e convidados da Rede de Pesquisa de Direito Civil Contemporâneo (USP, Humboldt-Berlim, Coimbra, Lisboa, Porto, Roma II — Tor Vergata, Girona, UFMG, UFPR, UFRGS, UFSC, UFPE, UFF, UFC, UFMT, UFBA, UFRJ e Ufam).

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[1] Não sei se por ironia, ou por falta de imaginação, copiamos de Portugal a nomenclatura para o regime político iniciado em 10 de novembro de 1937.

[2] Marcelo Caetano, por ocasião de palestra que ministrou na Faculdade de Direito da USP, em 20 de junho de 1966, recordou a atitude de Abel de Andrade, então Diretor da Faculdade de Direito de Lisboa, em acolher os mestres paulistas que se encontravam no exílio, disponibilizando a escola para a usarem e utilizarem, o que foi aproveitado por Waldemar Ferreira (CAETANO, Marcelo. Tendências do direito administrativo europeu, Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, vol. XXI, p. 92, 1967).

[3] VEIGA, José Gláucio. História das ideias da Faculdade de Direito do Recife. Recife: Editora Universitária da UFPE, 1984. Vol. IV, p. 275.

[4] De autoria de Trigo de Loureiro são os títulos “Gramática razoável da língua portuguesa” (1828), “Os elementos de prática do processo” (1850), “Elementos de economia política” (1854) e “Fedra, Andrômaca e Ester” (1851), este último na área teatral.

[5] Recife: Tipografia Comercial de Meira Henriques.

[6] Em janeiro de 2004, a Coleção História do Direito Brasileiro, editada em colaboração pelo Senado Federal e o Superior Tribunal de Justiça, republicou no seu nº 5 as “Instituições de Direito Civil”.

[7] BEVILÁQUA, Clóvis. História da Faculdade de Direito do Recife. 3ª ed. Recife: Editora Universitária da UFPE, 2012, p. 453.

[8] Para Menezes Cordeiro, o direito civil não é apenas o direito comum do privatismo, mas de toda a ordem jurídica (CORDEIRO, António Menezes. Tratado de direito civil português. 2ª ed. Coimbra: Livraria Almedina, 2000. Tomo I, p. 33).

[9] DALLARI, Dalmo de Abreu. A constituição na vida dos povos – Da Idade Média a o século XXI. 2ª ed. São Paulo: Saraiva, 2013, p. 108-109.

[10] LOUREIRO, Lourenço Trigo de. Instituições de direito civil brasileiro. 4ª edição mais correta e aumentada. Rio de Janeiro: Garnier, 1871. Tomo I, p. 10-31. Ed. Fac-sim. Brasília: Senado Federal, 2004.

[11] As leis que o estado civil e político das pessoas pertencem necessariamente ao direito público, por influírem, as do estado político, diretamente no governo do Estado e no bem-geral da sociedade, enquanto as do estado civil interessam eminentemente à ordem pública (LOUREIRO, Lourenço Trigo de. Instituições de direito civil brasileiro. 4ª edição mais correta e aumentada. Rio de Janeiro: Garnier, 1871. Tomo I, p. 19. Ed. Fac-sim. Brasília: Senado Federal, 2004).

[12] Instituições de direito civil brasileiro. 4ª edição mais correta e aumentada. Rio de Janeiro: Garnier, 1871. Tomo I, p. 23. Ed. Fac-sim. Brasília: Senado Federal, 2004.

[13] LOUREIRO, Lourenço Trigo de. Instituições de direito civil brasileiro. 4ª edição mais correta e aumentada. Rio de Janeiro: Garnier, 1871. Tomo I, p. 27. Ed. Fac-sim. Brasília: Senado Federal, 2004. Observando os arts. 163 e 164 da Constituição Imperial, os quais, mesmo silentes em atribuir força obrigatória aos julgados do Supremo Tribunal de Justiça, Pimenta Bueno destaca a sua relevantíssima função para a uniformidade interpretativa do direito positivo pátrio, explicitando: “480. Do que expusemos no parágrafo antecedente já se infere quanto é a importância do Supremo Tribunal em relação à ordem civil ou judiciária; a Justiça é uma religião social, e o Supremo Tribunal é o grande sacerdote dela, é o guarda de sua pureza, de sua igualdade protetora, o espírito conservador dos seus decretos. Ele regulariza a ação dos tribunais, retifica as suas decisões irregulares, fixa os verdadeiros princípios dessa religião civil” (BUENO, José Antônio Pimenta. In: Direito público brasileiro e a análise da Constituição do Império. Coleção Formadores do Brasil. 1ª edição. São Paulo: Editora 34, 2002, p. 423. A edição original recua a 1857).

[14] LOUREIRO, Lourenço Trigo de. Instituições de direito civil brasileiro. 4ª edição mais correta e aumentada. Rio de Janeiro: Garnier, 1871. Tomo I, p. 228-35. Ed. Fac-sim. Brasília: Senado Federal, 2004.

[15] SANTOS, Carlos Maximiliano Pereira dos. Hermenêutica e aplicação do Direito. 9ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 1981, p. 4, 87, 123, 128, 135, 137, 149, 162, 175, 262 e 263.

[16] LOUREIRO, Lourenço Trigo de. Instituições de direito civil brasileiro. 4ª edição mais correta e aumentada. Rio de Janeiro: Garnier, 1871. Tomo I, p. 37-56. Ed. Fac-sim. Brasília: Senado Federal, 2004.

[17] LOUREIRO, Lourenço Trigo de. Instituições de direito civil brasileiro. 4ª edição mais correta e aumentada. Rio de Janeiro: Garnier, 1871. Tomo I, p. 37-205. Ed. Fac-sim. Brasília: Senado Federal, 2004.

[18] LOUREIRO, Lourenço Trigo de. Instituições de direito civil brasileiro. 4ª edição mais correta e aumentada. Rio de Janeiro: Garnier, 1871. Tomo I, p. 76. Ed. Fac-sim. Brasília: Senado Federal, 2004.

[19] LOUREIRO, Lourenço Trigo de. Instituições de direito civil brasileiro. 4ª edição mais correta e aumentada. Rio de Janeiro: Garnier, 1871. Tomo I, p. 196-200. Ed. Fac-sim. Brasília: Senado Federal, 2004.

[20] “Art. 8. Na proteção que o Código Civil confere aos incapazes não se compreende o benefício de restituição” (Disponível em: www.planalto.gov.br).

[21] LOUREIRO, Lourenço Trigo de. Instituições de direito civil brasileiro. 4ª edição mais correta e aumentada. Rio de Janeiro: Garnier, 1871. Tomo I, p. 207-222. Ed. Fac-sim. Brasília: Senado Federal, 2004.

[22] LOUREIRO, Lourenço Trigo de. Instituições de direito civil brasileiro. 4ª edição mais correta e aumentada. Rio de Janeiro: Garnier, 1871. Tomo I, p.  223-324; Tomo II, p. 5-201. Ed. Fac-sim. Brasília: Senado Federal, 2004.

[23] LOUREIRO, Lourenço Trigo de. Instituições de direito civil brasileiro. 4ª edição mais correta e aumentada. Rio de Janeiro: Garnier, 1871. Tomo I, p. 203-298. Ed. Fac-sim. Brasília: Senado Federal, 2004. Conforme o autor, não há uma diferença substancial entre contrato e pacto (p. 230), sendo de observar que os quase-contratos (p. 271-272) se referem a obrigações que nascem de um consentimento ficto, presumido, tal como sucede na gestão de negócios.

[24] TÁVORA, Paulo. Prefácio. In: LOUREIRO, Lourenço Trigo de. Instituições de direito civil brasileiro. 4ª edição mais correta e aumentada. Rio de Janeiro: Garnier, 1871. Tomo I, p. XIV. Ed. Fac-sim. Brasília: Senado Federal, 2004.

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Tramitam no Supremo Tribunal Federal 12 ações diretas de inconstitucionalidade por omissão (ADOs) pendentes de julgamento, nas quais se alega omissão do Congresso na criação de leis para fazer valer normas constitucionais. Esse cenário em que os comandos não são detalhados na legislação traz prejuízos para a efetivação de políticas públicas e contribui para a instabilidade política e jurídica do país, dizem especialistas entrevistados pela revista eletrônica Consultor Jurídico.

As ações discutem temas que são frequentes na Justiça e nos debates entre o governo federal e parlamento, como o imposto sobre grandes fortunas (artigo 153, inciso VII, da Constituição) e o crime de negar ou impedir emprego em empresa privada em razão da raça ou cor (artigo 5º, inciso XLII).

 

Em toda a sua história, o STF recebeu um total de 93 ADOs. Entre aquelas ainda não julgadas no mérito, há também algumas com alegações de omissão dos Legislativos estaduais, do Executivo nacional e até da Agência Nacional de Aviação Civil (Anac).

Mas o maior volume histórico sempre foi direcionado ao Congresso, responsável direto pelo texto da Constituição e cuja atuação impacta o país inteiro.

Omissões enfraquecem regras

“A Constituição de 1988 foi construída com uma série de mandamentos que deveriam ser posteriormente regulamentados por meio de leis complementares e ordinárias. Isso já estava previsto desde o início e essa, de fato, foi a intenção do constituinte, para diversos temas”, explica o procurador federal André Rufino do Vale, professor de Direito Constitucional do Instituto Brasileiro de Ensino, Desenvolvimento e Pesquisa (IDP).

Mas, segundo ele, a “inação legislativa”, quase 37 anos depois, “deve ser encarada como omissão institucional, para a maioria dos temas carentes de regulamentação”.

Na visão de Vale, “uma Constituição que carece de regulamentação forma um ordenamento jurídico lacunoso e que dificulta a concretização de direitos e de políticas públicas importantes”.

Para o advogado Georges Abboud, também professor de Direito Constitucional do IDP, as omissões do Congresso mostram “indubitavelmente déficits de normatividade da Constituição e da execução de seu programa político”. Ou seja, “se os projetos da Constituição não são implementados por lei, há, em algum grau, defasagem na vinculação do próprio texto constitucional”.

Ele afirma que os parlamentares não podem adotar a ideia de que alguns dispositivos constitucionais são “mais obrigatórios do que outros”, pois essa mentalidade “favorece o clientelismo e a permanência de formas oligárquicas de pensar o país”.

Desde o momento em que entram em vigor, todos os trechos constitucionais têm “alguma eficácia imediata” — ainda que seja apenas “destinada a mandar que algo seja feito”. Assim, os congressistas não podem “decidir quais pontos da Constituição devem ou não ser realizados”, porque tais escolhas já foram feitas quando esses pontos foram aprovados.

Enquanto não há “sanção efetiva” das promessas constitucionais, de acordo com Abboud, “as questões omissas acabam ficando ao sabor dos ventos políticos ou até mesmo regulamentadas pelo STF, que posteriormente recebe, inevitavelmente, críticas muitas vezes injustas”.

A advogada constitucionalista Vera Chemim concorda que as lacunas mantidas “são responsáveis pela não efetivação dos direitos constitucionais, principalmente os direitos fundamentais individuais e coletivos”. A falta da legislação exigida pela Constituição também “prejudica a sua efetividade e enfraquece a sua força normativa”.

A situação ainda “embaraça a gestão pública, provocando a sua ineficácia, ineficiência e inefetividade no alcance dos seus objetivos e resultados”. Outro efeito, segundo a  advogada, é “o agravamento da instabilidade política e jurídica já reinante na conjuntura brasileira”

Confira a lista das 12 ADOs sobre possível omissão do Congresso ainda pendentes de julgamento:

Número da ação	Dispositivo constitucional não regulamentado	Tema
ADO 40	Artigo 98, inciso II	Criação da Justiça de paz*
ADO 47	Artigo 32, § 4º	Regras sobre uso das polícias e do Corpo de Bombeiros Militar pelo governo do DF
ADO 55	Artigo 153, inciso VII	Instituição do Imposto sobre Grandes Fortunas
ADO 62	Artigo 245	Assistência do poder público a herdeiros e dependentes carentes de vítimas de crimes dolosos
ADO 69	Artigo 5º, inciso XLII	Falta de previsão de pena de prisão para o crime de negar ou impedir emprego em empresa privada em razão da raça ou cor
ADO 70	Artigo 18, § 4º	Período em que os estados podem criar, incorporar, fundir e desmembrar municípios
ADO 73	Artigo 7°, inciso XXVII	Direito dos trabalhadores à proteção em face da automação
ADO 77	Artigo 243	Expropriação de propriedades com exploração de trabalho escravo para destinação à reforma agrária e a programas de habitação popular, além de confisco de bens apreendidos
ADO 81	Artigo 7º, inciso I	Direito dos trabalhadores à proteção do emprego contra despedida arbitrária ou sem justa causa
ADO 83	Artigo 7º, inciso XX	Direito à proteção do mercado de trabalho da mulher
ADO 84	Artigo 5º, incisos X e XII	Uso de ferramentas e programas de monitoramento secreto de aparelhos de comunicação pessoal por órgãos e agentes públicos
ADO 86	Artigo 231, § 6º	Falta de definição sobre o que configura “relevante interesse público da União” nos processos de reconhecimento, demarcação, uso e gestão de terras indígenas
*A alegação é de omissão tanto do Congresso quanto das Assembleias Legislativas estaduais e dos Tribunais de Justiça

À mercê do Congresso

A falta de regulamentação de trechos da Constituição passa pelo jogo de interesses da política. Chemim aponta que o Legislativo vive diversos conflitos internos e externos com o Executivo.

O grande número de partidos políticos contribui para a falta de consenso e dificulta a formação de maioria para aprovação de leis, diz. Cada partido pressiona para que temas de seu interesse particular ou demandas populares de determinadas regiões sejam pautadas. Muitas vezes, isso atropela “outras necessidades nacionais que demandam uma legislação não priorizada por falta de interesse político”.

Outro fator, na visão da advogada, é a falta de conhecimento dos próprios parlamentares sobre a importância da regulamentação de “dispositivos constitucionais que são determinantes para o desenvolvimento social, político, cultural e econômico do país”.

Ela cita ainda a falta de recursos e de tempo, que afeta o funcionamento ideal da Câmara e do Senado. Atualmente, as omissões também são perpetuadas devido ao “cenário de instabilidade política e econômica decorrente da polarização político-ideológica e do recrudescimento do conflito entre o Poder Legislativo e o STF”.

Os motivos para a falta de regulamentação podem variar conforme o tema. No caso da ADO 73, que questiona a omissão do Legislativo com relação à proteção dos trabalhadores diante da automação (direito previsto no inciso XXVII do artigo 7º da Constituição), Georges Abboud entende que a resistência remete “a posturas que nossas classes altas guardam como heranças de comportamentos senhoris de épocas em que o trabalho pouco qualificado era abundante e largamente utilizado”.

Algumas lacunas se relacionam, segundo ele, com “posturas corporativistas”. É o caso da ADO 40, que trata da criação da Justiça de paz — voltada a promover conciliações e, por exemplo, celebrar casamentos. Embora ela esteja prevista no inciso II do artigo 98, nunca foi implementada.

Outras omissões “carregam as marcas do nosso passado (e presente) oligárquico”. O constitucionalista cita como exemplo a ADO 86, na qual se discute o que seria interesse público para fins de demarcação e uso de terras indígenas; e a ADO 55, que contesta a falta de criação do Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF).

“Em muitos momentos da nossa história, como é de sabença, projetos nacionais foram preteridos em favor de projetos de elites regionais”, completa.

A ADO 70 discute o período em que os estados podem criar, incorporar, fundir e desmembrar municípios. Abboud indica que ela “tem contornos eleitorais, tributários e orçamentários”, além de gerar disputas entre entes federativos — afinal, “um município é sempre uma peça nova no tabuleiro político”.

Problema histórico

Há ainda questões com “antecedentes históricos nas desigualdades sociais que atravessam o Brasil desde sempre”, que “prestam homenagem ao nosso passado escravista, excludente, patrimonialista e sempre autoritário em potência”.

É o caso da ação sobre o IGF; da ADO 69, que contesta a falta de pena de prisão para quem nega emprego em razão da raça ou cor; e da ADO 83, que busca incentivos específicos direcionados à proteção do mercado de trabalho da mulher, prevista no inciso XX do artigo 7º da Constituição.

“Apesar de todas as omissões serem lamentáveis, aquelas referentes a questões de gênero e cor, bem como as questões indígenas, são particularmente problemáticas porque se referem a mazelas sociais antigas do nosso país e impedem que, por aqui, as promessas da modernidade se cumpram efetivamente”, diz o advogado.

Chemim entende que o Congresso deixou alguns temas “para serem regulamentados em momentos oportunos do ponto de vista político e social”.

Para a constitucionalista, a depender do assunto, o Legislativo “deverá sentir a temperatura junto à sociedade, verificando se aquela legislação encontrará eco suficiente, no que se refere ao grau de maturidade do ponto de vista social e a consequente acolhida favorável àquela regulamentação”. Isso é o que acontece, segundo ela, com o IGF.

Por outro lado, na sua visão, a proteção do trabalhador em face da automação é “um tema atual e de grande repercussão social, por se destinar a uma minoria que precisa desse tipo de proteção que deveria ser urgentemente disciplinada em lei, por razões óbvias”.

André do Vale acredita que o artigo 5º da Constituição já deveria ter sido regulamentado por inteiro (todos os seus incisos). “Da mesma forma, os direitos sociais dos trabalhadores (dos setores público e privado), assim como dos indígenas, há muito deveriam ter regulamentação completa”, conclui.

Correndo atrás

O saldo de 12 ADOs sobre omissão do Congresso pendentes de julgamento só não é maior porque o Supremo intensificou a análise de ações do tipo nos últimos anos. Só neste ano, duas foram julgadas. Desde 2023, foram sete no total.

Na decisão mais recente, do último mês de maio, o Plenário do STF reconheceu a omissão do Congresso por não classificar como crime em lei a conduta de retenção dolosa de salário do trabalhador. Os ministros também estipularam um prazo de 180 dias para que os parlamentares preencham a lacuna.

Já em fevereiro, a corte mandou os congressistas regulamentarem em até dois anos o direito dos trabalhadores à participação, de forma excepcional, na gestão das suas respectivas empresas.

No último ano, os magistrados estipularam um prazo de 18 meses para o Legislativo federal aprovar uma lei que garanta a proteção do meio ambiente na exploração de recursos do Pantanal mato-grossense. Também em 2024, foi determinado o mesmo prazo para a regulamentação do adicional de penosidade (benefício para quem atua com trabalhos extremamente árduos e desgastantes, seja física ou psicologicamente) para os trabalhadores.

Em 2023, o Supremo ordenou aos parlamentares a regulamentação da licença-paternidade em até 18 meses; a criação do Fundo de Garantia das Execuções Trabalhistas (Funget), formado por multas decorrentes de condenações trabalhistas e da fiscalização do trabalho, no prazo de dois anos; e o reajuste da proporção do número de vagas na Câmara em relação à população de cada estado, até o final deste mês de junho de 2025.

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Ocorreu nos dias 21 e 22 de maio de 2025 o 3º Congresso Iberoamericano de Direito Penal Tributário, em Bogotá, Colômbia, coordenado por Juan Manuel Álvares Echague, professor de Direito Tributário da Universidade de Buenos Aires, e por José Manuel Almudi Cid, professor de Direito Tributário e atual Diretor da Universidade Complutense de Madrid. A anfitriã foi a Universidade Javeriana da Colômbia, representada pelo professor de Direito Penal José Carlos Prias, que nos recepcionou em conjunto com outros professores, dos quais destaco o tributarista Maurício Plazas.

Estiveram presentes profissionais de direito penal e de direito tributário de 11 países, sendo, do Brasil, eu e Marcelo Campos. Foi um exercício de interdisciplinariedade e reconhecimento dos diferentes estágios das duas disciplinas acerca desse objeto conjunto, no amplo panorama das Américas. Um livro com cerca de 1.400 páginas foi lançado, incluindo textos de autores brasileiros, sendo Marcelo Campos um dos cocoordenadores da obra. [1]

A parte que me coube naquele latifúndio de conhecimentos foi analisar a diferença entre infrações fiscais e delitos com referência ao direito brasileiro. Adaptei o texto que lá expus para ser divulgado nesta ConJur em três textos quinzenais nesta coluna Justiça Tributária.

Sendo publicada em partes, fica parecendo uma série de streaming, com três episódios. Aqui vai o primeiro.

As decisões de política governamental

Machado de Assis, um dos maiores escritores brasileiros, publicou em 1882 um conto denominado O Alienista no qual relata o regresso do médico Simão Bacamarte à pequena cidade de Itaguaí, “filho da nobreza da terra e o maior dos médicos do Brasil, de Portugal e das Espanhas”, tendo estudado em Coimbra e em Pádua. Sua especialidade era a psiquiatria e logo passou a observar o comportamento dos habitantes da cidade. Pouco a pouco, foi identificando sinais de loucura em cada um deles, recolhendo-os ao hospício que havia criado, denominado Casa Verde.

“De todas as vilas e arraiais vizinhos afluíam loucos à Casa Verde. Eram furiosos, eram mansos, eram monomaníacos, era toda a família dos deserdados do espírito. Ao cabo de quatro meses, a Casa Verde era uma povoação. Não bastaram os primeiros cubículos; mandou-se anexar uma galeria de mais trinta e sete.”

O número de pessoas consideradas loucas crescia a cada dia, o que ocasionou diversas rebeliões na cidade, todas em vão. Bacamarte recolheu ao hospício até mesmo sua esposa, por ele considerada louca, além de vários políticos. Em determinado momento 80% dos habitantes da cidade estavam recolhidos à Casa Verde.

Após algum tempo de exame dos pacientes, o psiquiatra declarou que diante dessa quantidade de pessoas recolhidas ao hospício, ele assumira a convicção de que a verdadeira doutrina não era aquela que estava professando, mas a oposta, e, portanto, se devia admitir como normal e exemplar o desequilíbrio das faculdades mentais e como loucos todos os casos em que houvesse um equilíbrio dessas faculdades.

Com isso, Bacamarte libertou todos os que estavam recolhidos ao manicômio e, observando-se, “achou em si as características do perfeito equilíbrio mental e moral; pareceu-lhe que possuía a sagacidade, a paciência, a perseverança, a tolerância, a veracidade, o vigor moral, a lealdade, todas as qualidades, enfim, que podem formar um acabado mentecapto”.

Considerou-se, portanto, como sendo o único habitante da cidade com essas características, e decidiu se encarcerar no hospício para estudar a si mesmo e se curar. Faleceu ao final de dezessete meses de autoisolamento.

Este conto de Machado de Assis nos diz muito sobre a diferença entre infrações e crimes. Se toda infração for considerada um crime, as prisões passarão a estar repletas e as ruas vazias. Deve ser adotada com muita cautela a decisão de política governamental que estabeleça a distinção entre o que a sociedade deve considerar como uma infração e como um crime que acarrete o cerceamento da liberdade do indivíduo, e, em alguns casos, até sua vida.

Aqui se identifica um primeiro ponto do problema, que se refere à política governamental: deve-se criminalizar amplamente todas as condutas que violam as normas jurídicas?

Estacionar em local proibido ou não pagar uma conta de energia elétrica são infracções, apenadas com multas ou algum cerceamento de direitos, como se vê na possibilidade de suspensão da carteira de habilitação de motorista ou no cancelamento do fornecimento de energia elétrica. Todavia, se até mesmo essas infrações forem capituladas como delitos e os infratores considerados criminosos e encarcerados, estaremos defronte ao mesmo problema enfrentado pelo psiquiatra do conto O Alienista.

Filosoficamente pode-se afirmar que, se tudo é, nada é. Por outras palavras, se tudo for considerado como crime, sem distinção entre as condutas que atingem de forma mais ou menos intensa alguns direitos, ao final de certo tempo haverá a banalização da prisão, e a ameaça de encarceramento por condutas menos danosas acarretará a necessidade da escalada de maiores penalidades para as condutas mais complexas, fazendo com que o direito penal perca sua função primordial de proteção dos bens jurídicos verdadeiramente essenciais a uma sociedade. [2]

Nesse sentido, um Estado que alarga demais o punitivismo para infrações menores, se constituirá em um Estado policialesco, vigilante ao extremo acerca da conduta de seus cidadãos, sob pena de encarceramento. Em sentido oposto, caso as infrações maiores não sejam devidamente apenadas, haverá um Estado leniente, pois nem mesmo as infrações mais sérias a bens jurídicos sensíveis será considerada como crime.

É necessário fazer distinções de grau infracional, separando as lesões menores das maiores, acarretando que algumas venham a ser punidas com penas mais leves, tão somente pecuniárias (como nas infrações de trânsito), e outras com penas mais severas, como ocorre nos crimes contra a vida, cujo encarceramento é a regra geral em muitos sistemas jurídicos, havendo alguns que atribuem a pena de morte.

Para tanto, existe um limite aplicável aos países que se constituem em verdadeiros Estados Democráticos de Direito, que é o Princípio da Intervenção Penal Mínima, de modo que a atuação do Estado por meio do Direito Penal seja restrita ao mínimo necessário, sendo utilizada apenas quando os demais ramos do Direito se mostrarem insuficientes para proteger os bens jurídicos relevantes. Esse princípio é também conhecido como última ratio e se fundamenta na ideia de que o Direito Penal é a forma mais gravosa de intervenção estatal, evitando o excesso punitivo.

O direito tributário, que regula as relações entre o Fisco e os contribuintes, serve para arrecadar recursos das pessoas privadas, físicas e jurídicas, para os cofres públicos. Sua delimitação encontra-se nos direitos fundamentais dos contribuintes, que podem ser classificados como relativos: (1) à proteção dos contribuintes; (2) ao tratamento isonômico na tributação; (3) à boa administração fiscal, e (4) às garantias para o exercício dos direitos fundamentais.

O principal desses direitos fundamentais de proteção dos contribuintes é a Legalidade, pois a análise de todos os demais parte dele. Fiscalmente é importante o Princípio da Reserva Legal Tributária, que determina que só é possível instituir ou aumentar tributo se lei específica assim o estabelecer. E criminalmente é importante considerar o secular Princípio da Reserva Legal Penal, de que não há crime sem lei anterior que o defina, nem pena sem prévia cominação legal. Este conjunto de princípios, que se configuram em direitos fundamentais, é imprescindível para a delimitação do que seja uma infração fiscal e do que seja um delito.

Logo, uma primeira distinção entre infrações e crimes deve ser visualizada na política governamental acerca do direito sancionatório em geral, distinguindo o que deve ser protegido sob o manto do direito penal, o mais rigoroso em uma sociedade, pois, no limite, acarreta a perda da liberdade dos indivíduos. E isso deve ocorrer por meio de lei em sentido estrito, a Reserva Legal Penal, observado o Princípio da Intervenção Penal Mínima, cerne do Estado Democrático de Direito.

Normas brasileiras sobre direito penal tributário

Estabelecida a delimitação político-normativa, deve-se analisar as normas introduzidas no direito positivo de cada país.

A Constituição brasileira de 1988 estabelece no artigo 5º, inciso LXVII, que “não haverá prisão civil por dívida, salvo a do responsável pelo inadimplemento voluntário e inescusável de obrigação alimentícia e a do depositário infiel”. Isso aponta para o fato de que são necessárias normas que tipifiquem condutas como crimes, mesmo nos casos de não pagamento de tributos, que se constituem tão somente como dívidas civis, embora tendo como credor o Estado.

No Brasil foram criadas normas específicas para o direito penal tributário, instituídas pela Lei 8.137/1990, que estabelece como delitos as seguintes condutas, obedecendo a Reserva Legal Penal.

O artigo 1º estabelece que “Constitui crime contra a ordem tributária suprimir ou reduzir tributo, ou contribuição social e qualquer acessório, mediante as seguintes condutas …”. Desse comando normativo são tipificadas diversas condutas que exigem dolo específico de reduzir ou suprimir tributo, em cinco incisos:

(I) “Omitir informação, ou prestar declaração falsa às autoridades fazendárias”; que se constitui em um crime formal, pois independe da obtenção do resultado pretendido.
(II) “Fraudar a fiscalização tributária, inserindo elementos inexatos, ou omitindo operação de qualquer natureza, em documento ou livro exigido pela lei fiscal”. Trata-se de crime material, pois depende do resultado, isto é, precisa ter ocorrido a efetiva redução ou supressão de tributo.
(III) “Falsificar ou alterar nota fiscal, fatura, duplicata, nota de venda, ou qualquer outro documento relativo à operação tributável”; que pode ser crime formal ou material, a depender do caso concreto.

(IV) “Elaborar, distribuir, fornecer, emitir ou utilizar documento que saiba ou deva saber falso ou inexato”, que se constitui em um crime material.
(V) “Negar ou deixar de fornecer, quando obrigatório, nota fiscal ou documento equivalente, relativa à venda de mercadoria ou prestação de serviço, efetivamente realizada, ou fornecê-la em desacordo com a legislação”, que se constitui em um crime formal.

Todos esses tipos criminais previstos do artigo 1º da Lei 8.137/90 são apenados com reclusão de dois a cinco anos, e multa.

Existe ainda o artigo 2º da mesma Lei, prevendo crimes tributários culposos ou omissivos impróprios, embora ainda se exija dolo específico para alguns. O artigo 2º é centrado nas obstruções à fiscalização e descumprimento de obrigações acessórias que viabilizam a correta arrecadação tributária. Os diversos incisos dessa norma tipificam condutas específicas que frustram a ação fiscalizatória da Fazenda Pública, com ou sem a intenção de suprimir tributos, sendo considerados crimes formais ou omissivos próprios, com penas mais leves, entre 06 meses e dois anos de detenção.

É previsto no artigo 2°: “Constitui crime da mesma natureza”, daí surgindo os seguintes incisos:

(I) “Fazer declaração falsa ou omitir declaração sobre rendas, bens ou fatos, ou empregar outra fraude, para eximir-se, total ou parcialmente, de pagamento de tributo”.
(II) “Deixar de recolher, no prazo legal, valor de tributo ou de contribuição social, descontado ou cobrado, na qualidade de sujeito passivo de obrigação e que deveria recolher aos cofres públicos”. Adiante se analisará a decisão do STF — Supremo Tribunal Federal no RHC 163.334-SC, que estabeleceu o que se deve entender por “tributo descontado ou cobrado” referente ao crime de apropriação indébita fiscal.
(III) “Exigir, pagar ou receber, para si ou para o contribuinte beneficiário, qualquer percentagem sobre a parcela dedutível ou deduzida de imposto ou de contribuição como incentivo fiscal.”
(IV) “Deixar de aplicar, ou aplicar em desacordo com o estatuído, incentivo fiscal ou parcelas de imposto liberadas por órgão ou entidade de desenvolvimento”.
(V) “Utilizar ou divulgar programa de processamento de dados que permita ao sujeito passivo da obrigação tributária possuir informação contábil diversa daquela que é, por lei, fornecida à Fazenda Pública.”

Como se verifica, os tipos penais estabelecidos pela legislação brasileira são próprios para condutas fiscais, regulando propriamente o direito penal tributário, sem a utilização direta do Código Penal, o que é diverso do que se verifica em outras jurisdições latino-americanas.

*Tal como uma série de streaming, aguardem a 2ª parte (ou episódio), que circulará em 15 dias neste mesmo espaço da coluna Justiça Tributária.

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[1] ÁLVAREZ ECHAGÜE, Juan Manuel et al. (dir.). Derecho Penal Tributario Latinoamericano: Estudio y análisis comparado de los principales regímenes penales que regulan el delito fiscal. Buenos Aires: Editorial Ad-Hoc, 2025.

[2] Nesse sentido, ver: OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Infrações e sanções administrativas. 2ª ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2005.

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O juiz está vinculado ao mínimo pactuado no acordo de colaboração premiada homologado, podendo aplicar prêmio maior, mas nunca menor.

Réu firmou acordo de colaboração premiada e ajudou a identificar responsáveis pela Chacina de Unaí

Com esse entendimento, a 5ª Turma do Superior Tribunal de Justiça concedeu a ordem em Habeas Corpus para determinar a diminuição de pena de um homem condenado por homicídio.

Trata-se de um dos responsáveis pela chacina de Unaí, em que fiscais do trabalho foram assassinados durante fiscalização em fazendas da cidade mineira, em 2004.

Ele firmou acordo de colaboração premiada, que foi homologado pelo juízo com a previsão de diminuição de pena em 2/3. Após a condenação, o juízo resolveu ser menos benevolente, aplicando 1/2.

A menor diminuição da pena foi feita porque a delação, por si só, não foi responsável pela identificação dos demais participantes. Isso apesar de o Ministério Público e o Conselho de Sentença reconhecerem que ele cumpriu sua parte do acordo.

Por maioria de votos, a 5ª Turma do STJ decidiu que o tema poderia ser analisado em Habeas Corpus e concedeu a ordem para que o acordo firmado e homologado seja honrado.

Colaboração nem tão efetiva

Ficou vencido o relator do HC, ministro Ribeiro Dantas. Ele destacou que o acórdão do Tribunal Regional Federal da 1ª Região que referendou a dosimetria da pena feita pelo juiz de primeiro grau já foi atacado em recurso especial.

Trata-se do caso em que a 5ª Turma do STJ, atendendo a determinação do Supremo Tribunal Federal, admitiu o cumprimento antecipado da pena, apesar de a ação penal ainda não ter transitado em julgado.

“Nos termos da jurisprudência desta Corte, a interposição concomitante de dois recursos ou, ainda, de recurso e de writ pela mesma parte e contra a mesma decisão, importa o não conhecimento do segundo, em razão do princípio da unirrecorribilidade e da ocorrência da preclusão consumativa”, sustentou o relator.

Combinado não é caro

Abriu a divergência vencedora a ministra Daniela Teixeira, que foi acompanhada por Joel Ilan Paciornik, Messod Azulay Neto e Reynaldo Soares da Fonseca.

Para ela, o tema do HC pode ser conhecido e a ilegalidade deve ser corrigida. Isso porque o TRF-1 extrapolou os limites do Poder Judiciário na atuação do acordo de colaboração premiada.

“Uma vez constatado, pelo Ministério Público, o cumprimento do acordo homologado por parte do colaborador, seus termos vinculam o Juiz, que não tem espaço para dosar o quantum de diminuição de pena ou mesmo o grau do prêmio que será concedido”, afirmou a ministra.

Essa vedação inclui inclusive uma nova avaliação sobre o grau de importância das provas trazidas pelo colaborador. “Ao contrário, o Juiz deve, no mínimo, aplicar o pactuado entre as partes, podendo aplicar grau superior do prêmio”, acrescentou.

Em voto-vista, o ministro Joel Ilan Paciornik explicou que a cláusula que estipula fração de redução da pena integra o núcleo essencial do acordo de colaboração premiada e que sua aplicação se impõe como decorrência da vinculação jurídica instaurada.

“A atuação judicial deve se limitar à aferição da conformidade entre o cumprimento do acordo e o benefício prometido, sendo inviável modificar unilateralmente o conteúdo da cláusula pactuada, salvo se presente causa superveniente que macule a validade do ajuste”, disse.

HC 897.411

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