Categoria: Conjur

A reforma tributária representava a oportunidade de corrigir uma relevante distorção da não cumulatividade no sistema de tributação sobre o consumo: a quebra da cadeia creditícia quando há etapas isentas ou imunes intermediárias na cadeia produtiva. Contudo, desde a Emenda Constitucional nº 132/2023 até a regulamentação pela Lei Complementar nº 214/2025, optou-se por perpetuar o mesmo vício estrutural que existia no ICMS, PIS/Cofins e IPI.

É verdade que a reforma trouxe melhorias significativas na técnica da não cumulatividade. O artigo 156-A, §1º, VIII, da Constituição estabeleceu um creditamento amplo sobre todas as operações, ressalvando apenas os bens de uso e consumo pessoais e as hipóteses constitucionais específicas, superando, a princípio, os debates inerentes ao ICMS, IPI e PIS/Cofins de crédito físico, financeiro e conceito de insumo.

Essa previsão, por si só, já representaria um avanço substancial em relação ao sistema anterior. No entanto, a nova sistemática reincide na citada falha estrutural: quando uma etapa intermediária da cadeia produtiva é beneficiada com isenção ou imunidade, ocorre a chamada “quebra da cadeia creditícia”, tendo como consequência o cancelamento do crédito concedido nas operações anteriores. O resultado é o ressurgimento do indesejável efeito cascata que a técnica da não cumulatividade deveria definitivamente eliminar, na medida em que o tributo pago nas operações anteriores não é mais neutralizado. Este problema, longe de ser corrigido pela reforma, foi constitucionalizado e detalhadamente regulamentado, transformando um defeito sistêmico em regra permanente do ordenamento jurídico brasileiro.

O problema não surgiu apenas com a LC nº 214/2025. A própria emenda constitucional já trouxe em seu bojo a perpetuação desta distorção ao estabelecer, no artigo 156-A, §7º, que “a isenção e a imunidade: I – não implicarão crédito para compensação com o montante devido nas operações seguintes; II – acarretarão a anulação do crédito relativo às operações anteriores”.

Esta disposição constitucional revela uma escolha legislativa questionável. O constituinte reformador tinha em suas mãos a chance de estabelecer uma não cumulatividade verdadeiramente plena, mas preferiu constitucionalizar essa limitação que já existia no sistema anterior. A LC nº 214/2025, por sua vez, apenas regulamentou aquilo que a Constituição já havia determinado. Os artigos 49, 51 e 52 da nova lei são o desdobramento do comando constitucional, estabelecendo como deve operar a quebra da cadeia creditícia.

Exemplo para demonstrar o problema na reforma

Para compreender o problema, considere uma cadeia produtiva típica onde uma etapa intermediária seja isenta e hipoteticamente que a alíquota do IBS/CBS seja de 10%: a empresa A vende insumos para a empresa B, cobrando normalmente R$ 100 de mercadoria mais R$ 10 de IBS/CBS, totalizando R$ 110. A empresa B, contudo, é beneficiária de isenção tributária — por exemplo, produz medicamentos. Ao vender seu produto para a empresa C por R$ 200, não haverá IBS/CBS por estar isenta. Neste ponto, ocorre a primeira distorção: B perde definitivamente o crédito de R$ 10, conforme determina o artigo 51 da LC nº 214/2025.

A empresa C, por sua vez, ao comprar de B por R$ 200, não obterá qualquer crédito desta operação, pois a venda foi isenta e o crédito da primeira operação da cadeia (de A para B) foi anulado (artigo 49). Quando C vender seu produto final por R$ 300 ao consumidor, cobrará os R$ 30 de IBS/CBS integralmente, sem poder se creditar das operações anteriores.

O resultado é devastador para a lógica da não cumulatividade: onde deveria haver apenas R$ 30 de tributo total na cadeia (10% sobre o valor final de R$ 300), temos efetivamente R$ 40 — os R$ 10 perdidos por B mais os R$ 30 pagos no fim da cadeia. Essa distorção não fica restrita ao aspecto técnico-tributário: os R$ 10 excedentes serão inevitavelmente repassados ao preço final, onerando o consumidor com custos tributários que um sistema de não cumulatividade plena deveria eliminar, e tornando mais oneroso um produto cujos compostos (cadeias anteriores) deveriam ter um benefício.

Efeito cascata até o consumidor final

Esta sistemática mantém o efeito cascata nessa espécie de cadeia. O valor perdido na etapa isenta se propaga até o consumidor final, onerando a cadeia produtiva com exatamente aquele custo adicional que os modernos sistemas de IVA foram concebidos para evitar.

Mais grave ainda: o efeito cascata parcial distorce as decisões econômicas dos agentes, violando o atualmente expresso princípio da neutralidade tributária (artigo 156-A, § 1º, da CF e artigo 2º da LC nº 214/2025), o qual estabelece que os tributos “devem evitar distorcer as decisões de consumo e de organização da atividade econômica”. Contudo, a manutenção da anulação de créditos nas etapas isentas e imunes gera exatamente as distorções que o próprio legislador buscou evitar. A empresa C, conhecedora da sistemática, pode preferir comprar de fornecedores não isentos para preservar seus créditos, prejudicando justamente aqueles setores que a política pública pretendia beneficiar através das isenções.

O paradoxo é evidente: ao conceder uma isenção para beneficiar determinado setor, o sistema acaba por torná-lo menos atrativo como fornecedor, contrariando os objetivos da política tributária implementada.

Manutenção de créditos em operações de alíquota zero

Uma solução técnica para este problema já estava ao alcance do legislador brasileiro. A própria LC n.º 214/2025 oferece o mecanismo adequado ao estabelecer, no artigo 52 que, “no caso de operações sujeitas a alíquota zero, serão mantidos os créditos relativos às operações anteriores”. Esta disposição demonstra que o legislador tinha plena consciência de que a anulação de créditos viola a lógica da não cumulatividade.

A adoção da alíquota zero em substituição às isenções resolveria grande parte do problema, preservando a cadeia creditícia e eliminando o efeito cascata parcial. Contudo, o legislador optou por manter a sistemática restritiva para isenções e, mais gravemente, para as imunidades. Estas últimas, por derivarem diretamente da Constituição, apresentam uma dificuldade adicional: não podem ser simplesmente convertidas em alíquota zero por lei.

O resultado é uma diferenciação artificial e economicamente injustificável entre institutos que, na prática, produzem o mesmo efeito — a desoneração da operação —, mas com impactos completamente distintos sobre a cadeia creditícia.

Violação da neutralidade fiscal

A neutralidade fiscal pressupõe que as decisões empresariais sejam baseadas em critérios de eficiência econômica, não em considerações tributárias. Quando uma empresa precisa avaliar se deve comprar de um fornecedor isento (perdendo créditos) ou de um fornecedor tributado (mantendo créditos), sem uma justificativa constitucionalmente razoável para tanto, o tributo deixa de ser neutro e passa a influenciar artificialmente a organização da atividade econômica.

Esta violação da neutralidade é ainda mais grave por atingir setores considerados prioritários pela própria política pública. Saúde, educação e outros segmentos contemplados com benefícios fiscais podem ser prejudicados em sua competitividade caso atuem como fornecedores, contrariando a lógica que deveria orientar um sistema tributário moderno e eficiente.

A reforma, que poderia ter eliminado esse problema da não cumulatividade nas etapas isentas e imunes, optou por mantê-lo vivo e até mesmo constitucionalizá-lo. O resultado é um sistema que, embora superior ao anterior, carrega consigo as distorções do passado vestidas com roupagem constitucional. A quebra da cadeia creditícia continuará onerando consumidores, distorcendo decisões empresariais e contrariando os próprios objetivos de neutralidade que a nova sistemática objetiva perseguir.

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Fonte: Conjur

Pode uma empresa deduzir do cálculo do Imposto de Renda da Pessoa Jurídica (IRPJ) o valor de uma multa paga em acordo de leniência firmado sob a Lei Anticorrupção (Lei nº 12.846/2013)? A questão, embora até recentemente pouco debatida nos tribunais, ganhou relevância prática com o avanço das grandes operações de combate à corrupção no Brasil nas últimas décadas. Essa nova realidade exige respostas claras sobre as consequências tributárias de atos ilícitos cometidos por empresas.

O debate saiu do campo teórico em 2024, quando um acórdão do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf) reconheceu, pioneiramente, a legitimidade da dedução desse tipo de multa da base de cálculo do IRPJ. Essa decisão (Acórdão Carf nº 1004-000.137, de 8/4/2024) abriu caminho para uma interpretação alinhada a princípios fundamentais do sistema tributário brasileiro. Afinal, está em jogo o clássico princípio pecunia non olet (“o dinheiro não tem cheiro”) e a própria moralidade tributária aplicada ao contexto do combate à corrupção.

A seguir, com base nas conclusões a que meu sócio Rodrigo Caserta e eu chegamos na elaboração de um dos capítulos de uma obra jurídica coletiva que será publicada em breve, farei algumas reflexões sobre as implicações práticas do tema.

Dinheiro não tem cheiro: tributação de ganhos ilícitos

No direito tributário, vigora a máxima de que “o dinheiro não tem cheiro”. A famosa expressão latina pecunia non olet, atribuída ao imperador romano Vespasiano, simboliza a ideia de que a tributação independe da origem dos recursos. Em outras palavras, mesmo que determinada quantia seja fruto de atividades moralmente reprováveis ou juridicamente ilícitas, isso não a isenta do imposto se tiver havido acréscimo patrimonial configurador de renda.

O Código Tributário Nacional (CTN) positivou esse entendimento no artigo 118, ao determinar que a definição legal do fato gerador deve ser interpretada abstraindo-se da validade jurídica do ato praticado. A doutrina majoritária sustenta há décadas que a ilicitude do ato que gerou renda não impede a incidência do imposto correspondente, pois o foco do tributo recai sobre a riqueza auferida, não sobre a legalidade da conduta do contribuinte.

Os tribunais superiores consolidaram essa orientação. O Supremo Tribunal Federal já afirmou que tributar rendimentos de origem ilícita é, além de possível, exigido pelo princípio da igualdade e pela própria moralidade fiscal – afinal, isentar o lucro do crime seria conceder um privilégio indevido ao infrator. Do mesmo modo, o Superior Tribunal de Justiça entende que, conforme o artigo 118 do CTN, a incidência do imposto de renda independe da validade jurídica dos atos praticados.

Importa também frisar que o artigo 3º do CTN – ao definir tributo e estabelecer que ele não constitui sanção por ato ilícito – não veda a tributação de receitas ilícitas. Esse dispositivo busca apenas impedir que se utilize o tributo com propósito punitivo (como pena pecuniária), mas não obsta que fatos geradores derivados de atos ilegais sejam normalmente alcançados pelo fisco. Ou seja, havendo riqueza economicamente auferida, deve haver tributação, independentemente da licitude de sua origem.

Princípio da renda líquida e despesas dedutíveis

O imposto de renda incide apenas sobre o acréscimo patrimonial líquido – em síntese, sobre o lucro real do contribuinte (receitas menos despesas necessárias). Esse postulado decorre dos próprios princípios constitucionais (capacidade contributiva, vedação ao confisco, etc.) e assegura que não se tribute algo que não represente ganho efetivo.

Em outras palavras, despesas incorridas para obter ou manter a fonte de renda devem ser deduzidas na apuração do lucro tributável, sob pena de se cobrar imposto sobre resultado fictício. A legislação infraconstitucional, em consonância com isso, define que são dedutíveis as despesas necessárias à atividade da empresa e usuais ou normais a suas operações (artigo 47 da Lei 4.506/1964, reproduzido no Regulamento do Imposto de Renda RIR). Ou seja, são passíveis de abatimento os gastos feitos para a empresa exercer suas atividades e manter sua fonte produtora de renda, desde que guardem pertinência com o ramo do negócio em questão.

Vale notar que “usual” não significa, obrigatoriamente, “frequente”. Mesmo um gasto excepcional pode ser deduzido se guardar relação objetiva com a atividade empresarial. Em geral, havendo nexo com a geração de receitas, considera-se a despesa dedutível, salvo expressa proibição legal. A autoridade fiscal, portanto, deve ater-se a essa relação de causalidade entre a despesa e a produção de renda, sem se guiar por juízos de valor subjetivos ou morais acerca do gasto.

Multas de acordos de leniência como despesa dedutível

Estabelecidas essas premissas, cabe analisar se as multas pagas em acordos de leniência podem ser tratadas como despesas dedutíveis na apuração do lucro real.

Os acordos de leniência, previstos na Lei Anticorrupção, são pactos em que a empresa investigada por atos de corrupção colabora com as autoridades em troca de benefícios legais – como a redução substancial das multas aplicáveis, a isenção de certas penalidades (por exemplo, deixar de ser proibida de contratar com o poder público) e a suspensão ou extinção de ações judiciais relacionadas.

Esses acordos não eximem a empresa de reparar integralmente os danos causados. Ao contrário: a lei exige (artigo 16, §3º) que o ajuste contemple a indenização pelos prejuízos, de modo que a multa pactuada frequentemente possui também caráter compensatório. Na prática, portanto, a multa de leniência tem natureza dúplice: funciona como punição pelo ato ilícito e, simultaneamente, como instrumento de reparação e de compromisso com uma conduta empresarial futura mais íntegra.

Do ponto de vista da empresa, o pagamento da multa do acordo de leniência representa um custo de regularização necessário para a continuidade de suas operações. Sem o acordo, a companhia poderia ser declarada inidônea, impedida de contratar com o Estado ou sofrer outras restrições capazes de inviabilizar seus negócios. Assim, esse desembolso mostra-se indispensável para a manutenção da atividade empresarial, enquadrando-se como despesa necessária à preservação da fonte de renda.

Embora não faça parte da rotina de nenhuma organização incorrer em multas por corrupção, esse é um desfecho possível — e infelizmente observado nos últimos anos – para empresas sujeitas a certos riscos. Trata-se de um ônus inevitável para a empresa superar a crise de compliance e retomar suas atividades dentro da legalidade. Por esse ângulo, pode-se considerar tal gasto como uma despesa operacional pertinente, ainda que extraordinária.

Há manifestações doutrinárias [1] que corroboram esse entendimento, sustentando que as multas cujo pagamento é capaz de assegurar a regular manutenção das atividades empresariais, ainda que decorrentes de ilícitos, preenchem os requisitos de necessidade e normalidade e que inexiste vedação legal à sua dedução. Em outras palavras, o direito brasileiro não exclui automaticamente do cálculo do lucro tributável os gastos decorrentes de infrações; deve prevalecer a análise objetiva do caso, focada no fluxo econômico do negócio.

No precedente do Carf mencionado acima, o conselheiro relator adotou a tese da não dedutibilidade, argumentando que permitir o abatimento incentivaria o comportamento ilícito e diluiria o caráter punitivo da multa (uma indevida “socialização” do prejuízo com a sociedade). Esse entendimento, contudo, foi superado. Por maioria, o Carf decidiu que a multa paga no acordo de leniência pode ser deduzida do IRPJ/CSLL. Em síntese, considerou-se que negar a dedução equivale a tributar como lucro um valor que, na verdade, foi desembolsado a título de penalidade – o que seria, na prática, transformar o imposto em uma punição tributária adicional, desvirtuando sua finalidade.

Moralidade tributária: obstáculo ou fundamento?

Para os críticos, permitir que a empresa abata do imposto uma multa por corrupção seria moralmente inadequado, pois o Estado estaria “socializando” o custo da penalidade com a coletividade. Argumenta-se que esse benefício fiscal reduziria o efeito punitivo da multa e acabaria, em última análise, favorecendo o infrator às custas do erário. Essa perspectiva foi adotada, por exemplo, no voto vencido do caso Carf referido, o qual alertava que a dedução incentivaria grandes empresas a delinquirem imaginando poder arcar com multas e depois aliviar parte do gasto via redução de tributos.

Essa linha de raciocínio, porém, não se sustenta a uma análise mais detida. Primeiro, o acordo de leniência é um ato lícito incentivado pela lei, distinto do ato ilícito original. A multa nele ajustada decorre desse instrumento legal de colaboração e reparação, não podendo ser confundida com um “lucro do crime”. Permitir sua dedução não significa “premiar” a corrupção, e sim reconhecer que se trata de um custo decorrente de um mecanismo de ajuste de conduta (compliance) previsto em lei, o qual deve ser tratado segundo as regras tributárias vigentes.

Além disso, é preciso esclarecer o alcance do princípio da moralidade nesse contexto. A moralidade administrativa (CF, artigo 37) não autoriza o Fisco a agir com base em impressões morais subjetivas. Ao contrário, exige que a administração tributária se paute pela legalidade, impessoalidade, eficiência e, no caso específico dos tributos, pelos princípios da igualdade, capacidade contributiva e vedação ao confisco. Sob essa ótica, longe de impedir a dedução da multa de leniência, a moralidade tributária reforça a sua legitimidade.

Permitir o abatimento é justamente dar efetividade ao princípio da capacidade contributiva – tributando apenas o lucro real, sem confisco – e observar o postulado de que tributo não é penalidade. Aliás, o artigo 3º do CTN reforça esse ponto ao vedar a utilização do tributo como sanção de ato ilícito. Negar a dedução da multa significaria, na prática, desrespeitar esse preceito, impondo uma punição fiscal indireta além da penalidade já aplicada.

Por fim, do ponto de vista sistêmico, admitir a dedutibilidade promove coerência e neutralidade no ordenamento tributário. Se a lei manda tributar os ganhos de fonte ilícita, não há razão para, em nome do moralismo, recusar o reconhecimento dos custos necessários relacionados a esses ganhos. Caso contrário, a Fazenda Pública se beneficiaria duplamente do fato ilícito (ao tributar o ganho e não reconhecer o custo), desequilibrando a equidade do sistema. Em última instância, a reprovação moral ao ato já se deu nas esferas penal e administrativa; no âmbito tributário, cabe apenas aplicar a técnica fiscal de forma isenta, tributando-se aquilo que efetivamente configura renda.

Conclusão

Conclui-se que os valores pagos em multas decorrentes de acordos de leniência podem, à luz do ordenamento vigente, ser deduzidos na apuração do imposto de renda. Longe de premiar condutas ilícitas, tal dedução preserva a lógica do tributo incidente sobre o lucro real, evitando que a empresa seja punida duplamente – primeiro pela multa em si e depois por uma tributação sobre um montante que efetivamente saiu de seu patrimônio. Em outras palavras, a autoridade fiscal cobra o imposto sobre os ganhos reais (inclusive os de origem ilegal), mas não transforma a multa em um “acréscimo patrimonial” tributável.

À luz do princípio da renda líquida, é indispensável considerar, no cálculo do lucro tributável, todas as despesas necessárias e usuais à atividade econômica da pessoa jurídica – inclusive aquelas originadas de acordos de leniência firmados para viabilizar a continuidade da empresa dentro da legalidade. Vimos também que a invocação da moralidade tributária, quando devidamente compreendida, não contraria essa dedução; ao contrário, a solução aqui defendida harmoniza-se com os imperativos de justiça fiscal, neutralidade e estrita legalidade que devem nortear a aplicação do referido princípio no campo tributário.

Do ponto de vista prático, o tema é de grande relevância para a atuação empresarial contemporânea. Empresas que decidem cooperar com as autoridades – admitindo irregularidades e arcando com pesadas multas – naturalmente buscam previsibilidade quanto aos efeitos tributários dessas escolhas. O reconhecimento da dedutibilidade desses valores mitiga o impacto financeiro dos acordos, sem comprometer o caráter punitivo e reparatório das sanções, e pode servir de incentivo para que mais companhias adotem programas de conformidade e colaboração, sabendo que não serão “punidas em dobro” via tributação.

Em suma, a controvérsia acerca da dedução de multas sob a ótica da moralidade tributária exemplifica a necessidade de conciliar o combate vigoroso à corrupção com a aplicação coerente das normas fiscais. O precedente aberto pelo Carf em 2024 sinaliza uma perspectiva de equilíbrio: sancionar o ilícito com rigor, mas calcular os tributos com base em critérios técnicos e justos. Essa visão contribui para um ambiente de negócios mais seguro juridicamente e para a efetividade das políticas anticorrupção – objetivos que convergem com o interesse público e a integridade das relações econômicas.

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[1] MOREIRA, André Mendes; ANTUNES, Pedro Henrique Neves. Reflexões sobre ilícitos, sanções e a dedutibilidade de multas no Imposto de Renda. Revista Direito Tributário Atual, n. 49, ano 39, p. 395–411, São Paulo: IBDT, 3º quadrimestre de 2021: IGLESIAS, Tadeu Puretz. Dedutibilidade de despesas com subornos e propinas da base de cálculo do IRPJ. São Paulo: IBDT, 2022 (Série Doutrina Tributária, 46)

Fonte: Conjur

Aprovado pelo Senado no final de agosto, o Estatuto Digital da Criança e do Adolescente (ECA Digital) busca proteger menores de 18 anos da exposição indevida na internet com a adoção de regras para a retirada de conteúdo das plataformas.

O texto, que aguarda sanção presidencial, é elogiado pelo advogado Rubens Naves, ex-presidente da Fundação Abrinq e coautor de um livro sobre os desafios para a efetivação dos direitos da criança e do adolescente no Brasil.

Em entrevista à revista eletrônica Consultor Jurídico, ele avalia que o ECA Digital é um complemento necessário ao ECA “analógico”, que está em vigor há 35 anos, mas diz que as novas regras só terão efeito se forem acompanhadas de políticas públicas eficientes.

“A lei por si só não resolve. Será preciso o envolvimento de todas as instituições criadas pelo próprio ECA, como os conselhos, e a integração com as escolas, que terão um papel fundamental no controle sobre o uso de celulares, por exemplo. Tudo isso vai depender de políticas públicas e da capacitação dos agentes que efetivamente forem trabalhar na implementação dessa legislação.”

Naves falou à ConJur por ocasião de ter recebido, no final do mês passado, o Jubileu de Ouro do Instituto dos Advogados de São Paulo (Iasp), que marcou seus 50 anos como associado da entidade. Além de tratar do ECA Digital, o advogado comentou na entrevista as transformações do Direito nas últimas cinco décadas e os atuais desafios à democracia e ao equilíbrio entre os poderes.

Leia a seguir a entrevista:

ConJur — Qual sua avaliação sobre o ECA Digital, recentemente aprovado no Senado?
Rubens Naves — É uma legislação extremamente adequada, do meu ponto de vista. Ela atualiza alguns mecanismos de proteção e complementa o ECA, na medida em que uniformiza conceitos pertinentes ao mundo virtual.

A lei esclarece o que é serviço de monitoramento infantil (ferramenta que permite aos pais acompanhar a atividade dos filhos nas redes), o que é rede social, o que é perfilamento, o que é caixa de recompensa (mecanismo em jogos eletrônicos que dá vantagens ao jogador mediante pagamento). Ou seja, existe toda uma linguagem que precisa ser atualizada e uniformizada nos mecanismos legais.

Essa legislação traz isso. Ela prevê a criação de um mecanismo central, uma espécie de agência reguladora que vai baixar normas complementares, e dá mais clareza à responsabilização das grandes empresas de tecnologia, uma discussão que já alcançou o Supremo Tribunal Federal.

Em suma, eu acredito que essa lei traz uma grande contribuição. Mas às vezes nós temos, como reflexo da nossa cultura, a impressão de que a legislação soluciona os problemas sozinha, e naturalmente isso não funciona assim.

ConJur — Quais são os empecilhos?
Rubens Naves — A lei, por si só, não resolve. Será preciso o envolvimento de todas as instituições criadas pelo próprio ECA, como os conselhos, e a integração com as escolas, que terão um papel fundamental no controle sobre o uso de celulares, por exemplo.

Tudo isso vai depender de políticas públicas e da capacitação dos agentes que efetivamente forem trabalhar na implementação dessa legislação. Isso vai exigir uma união de esforços da área educacional, da área de saúde e da área de segurança pública. Não adianta você caracterizar um ilícito, por exemplo, se não houver uma persecução penal adequada.

ConJur — O senhor acredita que as instituições estão preparadas para esse desafio?
Rubens Naves — O Judiciário, ao meu ver, tem agido com competência e sensibilidade nesse ponto. O Conselho Nacional de Justiça tem apoiado a capacitação dos magistrados, o que é fundamental, porque vamos depender de capacitação e de debate constantes.

É preciso lembrar o artigo 227 da Constituição, que estabelece que a proteção da criança e do adolescente é um dever compartilhado entre família, sociedade e Estado. Esse tripé sempre foi essencial para assegurar a efetividade do ECA, e será igualmente fundamental na efetivação do ECA Digital.

ConJur — O senhor completou 50 anos como advogado associado ao Iasp. Como avalia o papel da entidade?
Rubens Naves — O Iasp tem uma tradição muito grande na área jurídica, tem mais de 150 anos. Ele, inclusive, precede a Ordem dos Advogados do Brasil, e foi fundamental na sua formação.

Lembro da minha experiência pessoal, nas décadas de 1970 e 1980. O Iasp tinha uma bancada que fazia parte do Conselho da OAB, na seccional de São Paulo, da qual eu pude participar. Essa bancada se destacava por ter uma visão do Direito extremamente científica e desenvolvida. Eram profissionais experientes e técnicos, alguns, inclusive, com vivência acadêmica.

O Iasp trouxe para a advocacia a capacidade de dialogar no ambiente do contraditório, em que se permitia a expressão livre e dotada de urbanidade. No tempo que vivíamos, sob a ditadura, aquilo foi salutar. Foi um momento em que a Ordem, apoiada pelo Iasp, trabalhou no aperfeiçoamento da nossa legislação, colhendo as várias sugestões que desembocaram na Constituinte.

Ao lado de outras instituições, o Iasp foi fundamental nesse período de transição para que tivéssemos uma Constituição moderna, que assegura direitos fundamentais a uma vida humana digna.

ConJur — Como o senhor vê as condições institucionais de hoje para o exercício da advocacia no Brasil?
Rubens Naves — A advocacia é um segmento essencial à promoção da Justiça em nosso país. Ela só tem condição de ser exercida na sua plenitude se a gente estiver vivendo um Estado democrático de Direito.

É o que está acontecendo agora, por exemplo, com o julgamento no Supremo que envolve o ex-presidente Bolsonaro e ministros importantes de seu governo, inclusive generais. Eles estão tendo acesso a uma defesa competente e justa porque nós vivemos no Estado democrático de Direito e, com isso, vamos poder responsabilizar quem promoveu danos materiais e morais à nossa democracia.

A meu ver, essa tentativa de golpe de Estado só não foi concretizada porque as nossas instituições agiram rapidamente e defenderam o sistema democrático, com as providências necessárias para fazer cessar aquela conspiração. Não é o que foi visto, por exemplo, nos Estados Unidos.

ConJur — O que significam as recentes interferências dos EUA na democracia brasileira?
Rubens Naves — Infelizmente, as instituições americanas não conseguiram responsabilizar, na integralidade, os responsáveis por aquela invasão ao Capitólio, em 2021. Aqui no Brasil, estamos vivendo um momento histórico: o Poder Judiciário está demonstrando que todos são iguais perante a lei. Ou seja, serão julgados e terão todos os seus direitos de defesa preservados e lastreados no devido processo legal.

Portanto, as nossas instituições avançaram em relação às americanas, que não tiveram esse mesmo desfecho lá. As instituições dos EUA hoje estão ameaçadas por um comportamento completamente atípico, desprovido de qualquer sutileza do governo americano, em especial do presidente Donald Trump.

Veja o paradoxo que nós temos: estamos assegurando, por meio desse julgamento no Supremo Tribunal Federal, todas as garantias constitucionais a um grupo que tinha como intenção eliminar essas mesmas garantias. É preciso uma ampla coalizão das instituições do Direito para fazer frente a isso.

ConJur — Como o senhor avalia as recentes articulações por anistia, que partem do Congresso e de governadores da oposição?
Rubens Naves — Eu acredito que se trata de um processo orientado por oportunismo político. Já estamos observando todo um conjunto de ações para viabilizar as candidaturas no ano que vem. Nesse movimento, todos os grandes líderes da oposição tentam buscar apoio do chamado bolsonarismo, de um segmento radicalizado da direita.

Esse movimento, vale lembrar, é destituído de razoável suporte técnico e constitucional. Eu entendo que não é possível, como se pretende, anistiar qualquer grupo de pessoas que conspiraram contra o Estado democrático de Direito. O próprio Supremo Tribunal Federal já estabeleceu que um indulto dessa natureza seria atentatório a uma cláusula pétrea.

Uma pessoa que não reconhece a democracia como um valor da nossa sociedade, um valor amparado pela nossa Constituição, não pode se beneficiar de uma anistia dessa natureza. Não é razoável que o Congresso se preste a esse papel.

ConJur — Sobre o Congresso: qual sua opinião sobre o crescimento das emendas impositivas? 
Rubens Naves — Há uma evidente hipertrofia dessas emendas parlamentares nos últimos anos. Isso se verifica diante da inexistência de uma maioria partidária suficiente para garantir um apoio constante a um governante, no caso, o presidente da República.

E isso não é de hoje. Há mais de uma década essas emendas têm desvirtuado a forma de gerir o orçamento público. Elas passaram a ser uma espécie de moeda de troca, implementada sem qualquer vínculo com as políticas públicas que são planejadas em âmbito federal.

Aos pouquinhos, essa tendência vem contaminando também as Assembleias Legislativas e até mesmo as Câmaras Municipais. Com isso, prejudica todo o funcionamento da federação brasileira, em seus três níveis. Os repasses de recursos começam a ser desvirtuados, já não obedecem à lógica do planejamento de longo prazo.

E aí voltamos à questão da criança e do adolescente no Brasil. A essência do próprio ECA está sujeita a um planejamento de longo prazo: o município conta com essas transferências para implementar sua política nas áreas da saúde, da educação, da segurança pública e da cultura.

Se a destinação desses recursos passa a obedecer à vontade de um único legislador, a distorção resultante ameaça as garantias de desenvolvimento e de vida digna que o ECA se propõe a oferecer.

O post Sucesso do ECA Digital dependerá de políticas públicas, afirma Rubens Naves apareceu primeiro em Consultor Jurídico.

Já se passou um ano desde que o Supremo Tribunal Federal determinou que condenados no Tribunal do Júri devem ser presos imediatamente após o julgamento. Segundo a tese da corte, fixada no Tema 1.068, a execução da pena só pode ser adiada caso haja indícios de nulidade no processo ou de condenação “manifestamente contrária à prova dos autos”.

A decisão foi aprovada sob várias divergências entre os ministros e é amplamente criticada por advogados, mas foi confirmada recentemente pelo Supremo em embargos de declaração ajuizados por defensorias públicas. A aplicação da norma, porém, tem se dado de maneira desuniforme nos tribunais estaduais.

A falta de critérios foi detectada em um levantamento da revista eletrônica Consultor Jurídico sobre acórdãos criminais deste ano, especialmente no Tribunal de Justiça de São Paulo e no Tribunal de Justiça de Minas Gerais.

A análise mostra que os magistrados têm determinado a execução imediata da pena mesmo em processos com indícios de nulidade, o que contraria a exceção prevista pelo STF. Por outro lado, decisões que autorizam os réus a recorrerem em liberdade são tomadas sob critérios divergentes e, em alguns casos, com justificativas que já foram rechaçadas pelo Supremo.

Falta de padrões

Em geral, as decisões que mantêm os condenados soltos sustentam que a medida do Supremo não pode retroagir para prejudicar o réu, conforme previsto no artigo 5º da Constituição. Os magistrados avaliaram, nestas ações, que pessoas julgadas antes da fixação da tese não podem ser atingidas pela nova diretriz da corte.

O STF, contudo, já reiterou que a irretroatividade da lei penal não se aplica a estes casos. Em pelo menos três julgados, publicados em fevereiro, março e abril deste ano, os ministros afirmaram que não se trata de retroação de lei penal porque o Supremo deu apenas uma nova interpretação a uma legislação já existente: o “pacote anticrime”, que entrou em vigor em janeiro de 2020.

A lei “anticrime” alterou o artigo 492 do Código de Processo Penal para determinar que condenados pelo Júri devem ser presos automaticamente se a pena for igual ou superior a 15 anos — o que é comum nestes casos, já que o Júri se dedica a crimes dolosos contra a vida. A nova posição do Supremo derrubou este piso de 15 anos e ordenou a execução imediata para qualquer pena, mas não alterou o texto do CPP.

O novo arranjo tem gerado um rastro de confusão. O princípio da irretroatividade, além de ser usado contra a orientação do STF, ainda tem sido aplicado com diferentes marcos temporais, como ilustra o quadro abaixo:

Processo 2027309-88.2025.8.26.0000 — (10/02/2025) — Decisão de primeira instância, em fevereiro de 2025, determinou a prisão de dois homens que tinham sido condenados no Júri por tentativa de homicídio. Em segundo grau, porém, um desembargador reviu a medida e mandou soltar os réus porque eles foram julgados em março de 2024, antes da fixação da nova tese pelo STF, em setembro (clique aqui para ler).

Processo 2133280-62.2025.8.26.0000 — TJ-SP (17/07/2025) — Com base na irretroatividade, o acórdão afastou a prisão de um condenado por homicídio apesar de ele só ter sido sentenciado em abril de 2025, depois da decisão do STF. Isso porque o acórdão não se fundamentou na data da condenação, e sim na da pronúncia — decisão que leva o réu ao Tribunal do Júri. Ele foi pronunciado em agosto de 2024, antes da medida do Supremo (clique aqui para ler).

Processo 1.0000.24.518035-1/001 — TJ-MG (10/07/2025) — Neste caso, o acórdão não tomou como base a data da condenação nem a da pronúncia, e sim a data do fato criminoso, um homicídio cometido em 2016. Além disso, a baliza para a retroatividade não foi o estabelecimento da tese pelo STF, e sim a data da vigência do pacote “anticrime”, em janeiro de 2020 (clique aqui para ler). Um acórdão do mesmo tribunal, em maio, havia adotado como marcos temporais a data da sentença no Júri e a nova posição do STF (clique aqui para ler).

Para a criminalista Isabella Piovesan Ramos, do escritório Machado de Almeida Castro Advogados, o STF colocou um ponto final na questão ao julgar embargos de declaração no final de agosto, que questionavam se a nova regra poderia retroagir ou não.

“Eu discordo da posição do STF, mas ela foi bem clara ao afirmar que a prisão imediata também vale para casos anteriores. Pode ser que algum juiz mais garantista continue decidindo em sentido contrário, mas eu entendo que o Supremo acabou com qualquer margem para discussão sobre isso”, avalia.

Autoriza ou obriga?

Outra confusão frequente nos tribunais é baseada no texto literal da tese do Supremo: “A soberania dos veredictos do Tribunal do Júri autoriza a imediata execução de condenação imposta pelo corpo de jurados, independentemente do total da pena aplicada”. Para alguns julgadores, o uso do termo “autoriza” dá a opção de aplicar ou não o novo entendimento.

Um acórdão recente do TJ-SP, o mesmo que usou o princípio da irretroatividade com base na data da pronúncia, entendeu que a medida do STF “autoriza, mas não impõe o imediato início da execução da pena, sendo necessária a análise do caso concreto”.

Essa também foi a conclusão de um juiz do Tribunal de Justiça do Maranhão ao lavrar uma sentença, do final de agosto, que condenou dois homens por homicídio qualificado. Ao permitir que eles recorressem em liberdade, o magistrado afirmou que a tese do Supremo “estabelece uma possibilidade, não uma obrigatoriedade, cabendo ao juiz presidente a análise das circunstâncias do caso concreto (clique aqui para ler)“.

“Realmente, o uso desse termo ‘autoriza’ está causando algum ruído, porque dá a entender que a norma não tem um caráter obrigatório. Isso provoca uma discussão nos tribunais sobre a força que essa determinação tem”, opina o criminalista Fabrício Dreyer Pozzebon, doutor em Direito pela PUC-RS.

Vaivém de jurisprudência

O julgamento em que o STF fixou a nova tese passou longe da unanimidade. O voto vencedor, do relator Luís Roberto Barroso, foi acompanhado por cinco ministros, enquanto outros cinco expuseram divergências totais ou parciais.

Entre os discordantes, o principal argumento foi o de que a execução imediata da pena fere a presunção de inocência, prevista no artigo 5º da Constituição. Esses ministros apontaram que o próprio Supremo já havia vetado a prisão antes do trânsito em julgado em novembro de 2019, no julgamento das ADCs 43, 44 e 54.

O panorama começou a mudar em janeiro de 2020, com a entrada em vigor do pacote “anticrime”, e foi endurecido com a posição do Supremo em setembro de 2024. Segundo o voto vencedor de Barroso, o princípio da presunção de inocência deve ser sopesado com outras garantias constitucionais, como a soberania dos veredictos do Tribunal do Júri e o direito fundamental à vida, que estaria ameaçado sob as normas antigas.

A advogada Marcella Mascarenhas Nardelli, professora de Direito Processual Penal da Universidade Federal de Juiz de Fora (MG), vê incoerência na posição do STF que flexibiliza a presunção da inocência em nome da soberania dos veredictos do Júri. Em exposição no 31º Seminário Internacional de Ciências Criminais do Instituto Brasileiro de Ciências Criminais (IBCCRIM), no final de agosto, ela lembrou que essa mesma soberania dos veredictos é relativizada quando o réu é absolvido.

“A força da soberania dos veredictos é reduzida a partir da consideração de que a absolvição pelo quesito genérico, ainda que fruto de clemência, pode ser submetida ao crivo do Tribunal de Apelação”, avaliou.

Suposta proteção à vida

O acórdão do STF que permitiu a prisão antecipada citou que menos de 2% das sentenças do Júri no TJ-SP, no período entre janeiro de 2017 e outubro de 2019, foram anuladas posteriormente. Para Barroso, o percentual “inexpressivo” de condenações revertidas justifica o cumprimento antecipado da pena, já que as decisões do Júri costumam ser mantidas.

O criminalista Rodrigo Faucz, pós-doutor em Direito pela Universidade Federal do Paraná (UFPR), avalia que esse argumento não se sustenta. “Esse percentual, mesmo que pequeno, é uma prova de que erros podem acontecer. Isso que eles chamam de números inexpressivos eu chamo de pessoas. São vidas que eventualmente são perdidas por causa disso”, critica.

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O julgamento do processo dos atos antidemocráticos levanta uma série de questões jurídicas, políticas e morais. Deve o Supremo Tribunal Federal julgar casos que envolvem ofensas a seus ministros? Parece que a resposta é afirmativa nesse caso em função de que os ataques são à instituição do STF, e não às pessoas dos ministros.

Pedir que um dos juízes visados por esses ataques se declare parcial ou suspeito ignora essa distinção, e tornaria todos os 11 ministros incapazes de julgar. Também é verdadeira a conclusão de que o STF existe em grande medida para limitar e punir ações concretas e planos de derrubada da democracia. Ele é, afinal, o “guardião da Constituição”, e a divisão atual do trabalho do Judiciário lhe confere competência jurídica — pois há suspeitos de envolvimento nos atos julgados que possuem prerrogativa de foro.

O que ainda é muito questionado é se o STF deve se autoconter em seu julgamento, com vistas à sua autopreservação institucional, dada a carga política em torno do julgamento. Acredito que a resposta a essa pergunta é negativa em certos termos, que se relacionam com a busca da melhor definição do ideal de moralidade política do “Estado Democrático de Direito.”

Para muitos, essa parece ser uma questão de realpolitik: as cortes constitucionais em geral “não tem a espada nem o tesouro”, como diziam os Artigos Federalistas. Os ministros devem se perguntar se há boas chances de que represálias se imponham a eles e à corte caso decidam como creem ser justificado; suas decisões se resumiriam a questões de fato e de “razão prudencial.” O raciocínio visa à autopreservação: se o STF sofrer represálias — como a limitação dos seus poderes pelo Congresso, o efeito “backlash” —, cada ministro individualmente perderá poderes. Por isso, para a conservação da instituição no médio e longo prazo, algumas decisões teriam de ser minimalistas para evitar atritos políticos.

Por ser a “instituição menos perigosa” (ou mais frágil), no dizer do jurista estadunidense Alexander Bickel, uma corte como o STF deveria estar muito atenta aos efeitos de suas decisões sobre os atores políticos mais relevantes. Poderia se dizer, então que o STF deveria buscar resolver o processo dos atos antidemocráticos em audiências de conciliação – públicas ou privadas; ou estender a sua duração para evitar julgar o caso; ou, ainda, aplicar a estrangeira “doutrina da questão política”, terceirizando a resolução do conflito a outro Poder da República, por conta do peso político do conflito.

Caio Cardoso Tolentino (mestre e doutorando em Direito pela USP) me lembrou, nesse sentido, que há precedentes no Brasil para quem apoia esse último argumento: em 1892, o STF foi instado por Rui Barbosa a julgar a validade de prisões políticos em torno da decretação de estado de sítio por decreto. O Habeas Corpus nº 300 foi rejeitado, entre outras razões, por não ser considerado “da índole do Supremo Tribunal Federal envolver-se nas funções políticas do Poder Executivo ou Legislativo” [1]. A decisão veio depois de o marechal Floriano Peixoto afirmar “se os juízes do Tribunal concederem o Habeas Corpus aos políticos, eu não sei quem amanhã lhes dará o habeas corpus de que, por sua vez, necessitarão” [2].

No nosso caso, esse argumento ressurge de novas maneiras: pela defesa da votação do projeto de lei de anistia no Congresso; pela postergação da decisão ao/à próximo/a presidente da República (há pré-candidatos fazendo essa promessa caso eleitos); ou pior, pela submissão da decisão a Donald Trump, que chantageia o Brasil a conceder a anistia.

O professor Marcus André Melo levanta uma questão importante do ponto de vista mais descritivo da ciência política em texto recente na Folha de S.Paulo sobre o tema. Ele cita “The politics of the rule of law”[3] (“A política do estado de direito”) de Joseph Raz (1939-2022), grande teórico do Direito dos séculos 20 e 21, como base teórica de seu artigo “Juízes ambiciosos filosoficamente são maus juízes: autocontenção de juízes e o legado institucional do STF”, de 24/8/2025 [4].

Nele, afirma que “há clamor por autocontenção, mas a estrutura de incentivos é o que importa”. Após defender brevemente que juízes devem evitar “grande sofisticação filosófica” ao cumprir seu dever de justificação pública de decisões, o professor Melo logo remete a outros dois artigos seus [5] sobre o tema, onde afirma que “o saldo líquido para a corte [no caso dos atos antidemocráticos] seria negativo em qualquer cenário”. “O julgamento será fatalmente percebido como hiperpolitizado — seu custo proibitivo — em um momento crítico para a democracia brasileira.”

O professor Melo tem razão quanto ao seguinte: juízes constitucionais não devem “jogar para a torcida” com suas decisões. Sua legitimidade é corroída quanto mais se “pessoaliza” a atuação da corte em nome de politicagem ou avanço de projetos pessoais. Por isso, correto o argumento de que o STF deve se pautar por razões jurídicas no julgamento que se avizinha. Isso não significa, contudo, que não haja uma carga moral relevante para fundamentar essa postura judicial. Em outras palavras, não há um dever moral de autocontenção judicial, mas de aplicação do direito e de razões jurídicas por parte dos juízes, o que, se reconhece, inclui respeito à Constituição e a seus princípios e normas fundamentais.

Joseph Raz era antes do que analista ou cientista político um grande filósofo moral e político que acreditava que certos deveres morais são reais e objetivos, e por isso não podem ser ignorados. Alguns deles constituem a própria atividade institucional. Um dever moral que todo juiz deve seguir — embora nem sempre consiga fazê-lo, por erro, fraqueza de vontade ou dificuldade de saber o que é certo em casos difíceis — é buscar realizar o ideal político do Estado Democrático de Direito, conforme seu texto clássico “The rule of law and its virtue” (“O estado de direito e sua virtude”), de 1977 [6].

Esse ideal pode ser realizado em graus, e é composto de vários elementos que devem concorrer para o sucesso desse objetivo. Os juízes fazem parte de sua realização ao respeitar princípios de justiça natural — respeitar o devido processo, o contraditório, não ter viés —, usar seus poderes de revisão de ações dos outros Poderes para garantir a conformidade ao direito — o que demanda imparcialidade e independência frente a pressões externas, além de respeito à lei e à divisão dos papeis das instituições – e serem acessíveis – decidindo em prazos razoáveis e com baixo custo.

O Judiciário brasileiro está longe de “bater essas metas.” Mas o fato não invalida seus deveres, que são morais e não postos pela lei. Antes, derivam de do valor moral das cortes em garantir por certos procedimentos a liberdade e a dignidade de todas as pessoas em certo Estado. Mas qual liberdade se busca garantir? Afinal, os réus do processo do golpe clamam por liberdade.

Por vezes surgem nesse debate ecos do sentido hobbesiano de liberdade – entendida como ausência de interferência física para a realização do que se deseja; a liberdade civil surge do desejo mútuo das pessoas de viverem em paz social sob a vigilância de um soberano absoluto. Demandas por anistia em nome da “pacificação” são uma resposta “civil” nesses termos ao desejo de liberdade natural absoluta dos golpistas.

Para Locke, embora coubesse ao soberano garantir a paz no Estado civil pelos meios cabíveis, haveria certos direitos inalienáveis da pessoa humana. Mas eles se resumiam basicamente à propriedade provinda do trabalho e/ou da especulação financeira. Ao governo caberia ser imparcial, estável e previsível na resolução dos conflitos entre os privados.

Por isso, Friedrich Hayek retoma no século 20 a ideia de o Estado de Direito ser uma virtude política, desde que atrelada à liberdade econômica. Os clamores por segurança jurídica então dispararam. Isso não impediu que ditaduras militares do Cone Sul garantissem a estabilidade econômica subtraindo da população a democracia. Não é à toa que Hayek aprovou as medidas do ditador Pinochet no Chile – em 1981, ele afirmou ser “melhor uma ditadura liberal do que um governo democrático sem liberalismo” para justificar o assassinato do presidente eleito Salvador Allende.

Joseph Raz não compactuou com a posição de Hayek; criticou-a por reduzir a liberdade política à liberdade econômica. Os governos podem e devem punir atos que subvertem o governo do direito e a garantia da democracia e dos direitos humanos. Isso implica em se legislar crimes que protejam esses bens, em garantir limites ao poder e, no caso dos juízes, em se garantir a aplicação dessas normas. A realização desses deveres pelos agentes institucionais é essencial para que se respeite a dignidade e a liberdade de todos. Nada disso pode ser superado por ganhos econômicos.

Com isso, Raz ecoa a tradição republicana de Montesquieu e Rousseau, para quem o interesse privado não pode corroer o interesse comum de todos na garantia de um ambiente justo. Sem a proteção do Estado Democrático de Direito – autogoverno fazendo parte de tal ideal –, ninguém poderá ser realmente livre. Sendo tal valor um ideal político, cabe ao Judiciário fazer a sua parte incutindo a incorporação dessa virtude à vida cívica do país pelos procedimentos que lhe cabem.

Grave equívoco

Quem agora defende autocontenção do STF pode compartilhar de uma pauta com os acadêmicos que defendem o julgamento conforme a Lei dos Crimes Contra o Estado democrático de Direito, sem anistia: a crítica a inconsistências e falhas da corte em realizar em maior grau as demandas do ideal político-moral do Estado Democrático de Direito. Afinal, trata-se de um ideal em constante realização, com avanços e retrocessos.

O grave equívoco dos que “clamam” por autocontenção — seja com apelo a fatos, estruturas institucionais ou defesa de certos valores — está em validar a liberdade irrestrita dos golpistas, de um lado, ou a submissão da liberdade política a chantagens — interna e externa, de bolsonaristas e trumpistas — em nome da liberdade econômica, de outro. A liberdade política e civil genuína demanda cooperação constante em prol da proteção da democracia, dos direitos humanos e do Estado de Direito em nome do sentimento de que todos são livres e realmente respeitados pelos três poderes do Estado. Isso demanda que o Judiciário realize sua parte na construção desse ideal moral-político.

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[1] Disponível aqui.

[2] COSTA, Emília Viotti da. O Supremo Tribunal Federal e a construção da cidadania. 2. ed. São Paulo: Editora da UNESP, 2006, p. 30.

[3] RAZ, Joseph. The politics of the rule of law. In: RAZ, Joseph. Ethics in the public domain: essays in the morality of law and politics. Revised edition. Oxford: Clarendon Press, 1995.

[4] MELO, Marcus André. Juízes ambiciosos filosoficamente são maus juízes: autocontenção de juízes e o legado institucional do STF. Folha de S. Paulo, 2025. Disponível aqui.

[5] MELO, Marcus André. O STF e o foro. Folha de S. Paulo, 2025. Disponível aqui. MELO, Marcus André. O STF e a conspiração: por que o saldo líquido do julgamento para a corte será negativo em qualquer cenário? Folha de S. Paulo, 2025. Disponível aqui.

[6] RAZ, Joseph. The rule of law and its virtue. In: RAZ, Joseph. The authority of law: essays on law and morality. Oxford: Oxford University Press, 1979.

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Às vésperas do 37º aniversário da Constituição de 1988, o Senado tem diante de si, mais uma vez, a oportunidade e o dever histórico de aprimorar a governança fiscal do país. O Projeto de Resolução do Senado (PRS) nº 8, de 2025, de autoria do senador Renan Calheiros, resgata a Mensagem Presidencial nº 154, de 2000, pautando a necessidade incontornável de fixar limite global para o montante da dívida consolidada da União, conforme preceitua o artigo 52, inciso VI, da Carta Magna, desde sua redação originária.

Quase quatro décadas se passaram sem que o Senado tenha se desincumbido da sua competência privativa, por mais que a matéria só demandasse apreciação unicameral da Casa da Federação. Há um quarto de século, a Lei de Responsabilidade Fiscal reiterou o comando constitucional, estabelecendo, em seu artigo 30, o dever de o Executivo remeter proposta de limites para as dívidas de todos os entes da Federação. Todavia, apenas houve balizamento da dívida dos estados, Distrito Federal e municípios no âmbito da Resolução nº 40, de 2001 (disponível aqui).

A ausência de limitação apenas para a dívida pública da União configura uma lacuna normativa que, concomitantemente, enseja assimetria federativa e compromete a transparência, o equilíbrio fiscal e o controle social das finanças públicas do país.

Tamanho vazio regulamentar de dispositivo constitucional tão sensível decorre de interdição promovida por interesses, ora coordenados, ora conflitantes do mercado financeiro e do Executivo federal em torno do limite da dívida pública da União. José Roberto Afonso, em entrevista concedida por ocasião do aniversário de 25 anos da LRF, lucidamente desvendou o impasse em comento:

“Embora passados 25 anos [da edição da Lei de Responsabilidade Fiscal], você tem algumas regras muito importantes da lei que nunca foram regulamentadas. É curioso que nem mesmo aproveitando essa comemoração dos 25 anos não vimos as pessoas se mobilizando, salvo a CAE [Comissão de Assuntos Econômicos] do Senado, que disse que votaria o limite da dívida da União. Mas o governo federal parece não ter maior interesse nisso, nem o atual governo nem o anterior, e muito menos o mercado financeiro, que reclama muito e quer resultado fiscal, mas não fala em limite da dívida. Essa é uma regra que existe no mundo inteiro. No fundo, as pessoas querem restrições de gasto e de renúncia fiscal para os outros, mas não para si. No caso da dívida pública, a preocupação que existe é a de que, em momentos de crise financeira aguda, o governo precisa socorrer o sistema bancário, como já aconteceu em 2008 e na pandemia de Covid, por exemplo. Embora a legislação tenha flexibilidade nesses casos, o que eu sinto é que os credores não querem correr risco. É algo paradoxal: eles reclamam que se deve muito, mas não querem limite da dívida, que é o ponto mais relevante da LRF que falta regulamentar.

[…] O arcabouço é uma lei complementar. O problema é que, no âmbito desta lei complementar, anteciparam metas específicas de sustentabilidade da dívida da União que, na minha opinião, deveriam estar em uma lei ordinária, que muda todo ano. A LRF resolveu isso remetendo à LDO, que é uma lei ordinária. As coisas mudam, você muda. Ora se faz superávit, ora se faz menos superávit ou até déficit. Acho que acabaram deixando o arcabouço muito rígido.”

Idas e vindas no percurso da matéria fizeram com que a precedente tentativa de regulamentar a dívida pública consolidada federal (PRS nº 84, de 2007) fosse arquivada em 21/12/2018. Desde então, a omissão inconstitucional [1] e suas consequências para o agravamento [2] das contas públicas brasileiras têm sido denunciadas, sem que a longa mora legislativa tenha sido, de fato, enfrentada.

Eis o contexto em que o PRS nº 8/2025 (disponível aqui) se apresenta como uma agenda inadiavelmente necessária. Afinal, não é porque um problema é antigo que ele deixa de ser um impasse que reclama solução.

Ao longo dos últimos 37 anos, as contas públicas brasileiras têm se ressentido da falta de balizas sistêmicas, capazes de equalizar a inibição da receita e a escalada das despesas financeiras, ampliando o foco usualmente incidente sobre as despesas primárias, como se sucedeu com a Emenda nº 95, de 2016.

Mesmo após transcorridos exatamente dois anos da edição da Lei Complementar nº 200, de 2023, não foi satisfatoriamente atendida a demanda da Emenda Constitucional nº 109, de 2021, que inseriu inciso VIII no artigo 163 da CF/1988 [3], para que lei complementar explicitasse o que seria a noção de sustentabilidade da dívida pública. Isso ocorre porque o artigo 2º, §§1º e 2º da LC 200/2023 [4] reduziu o foco do que seja dívida pública sustentável apenas ao alcance de metas de resultado primário.

É sintomático que o Teto de Despesas Primárias, sucedido pelo vulgarmente conhecido Novo Arcabouço Fiscal (NAF), respectivamente EC nº 95/2016 e LC nº 200/2023, sejam ambos regimes fiscais aplicáveis exclusivamente à União, enquanto a LRF (LC nº 101/2000) é a única norma, de fato, nacional, aplicável a todos os entes da federados. Apenas essa última reiterou a necessidade constitucional de fixação de limites de endividamento indistintamente para União, estados, DF e municípios.

Sendo o Senado a Casa da Federação, soa contraditório que a câmara alta do Congresso tenha cumprido seu papel ao fixar limites para a dívida consolidada os governos locais e regionais, por meio da Resolução nº 40/2001, sem que equivalente parâmetro tenha sido estabelecido para o governo central. Essa disparidade federativa amplifica a judicialização entre os entes políticos, em meio a uma guerra fiscal cada vez mais danosa para a sociedade.

O Tribunal de Contas da União já havia manifestado preocupação clara sobre essa omissão legislativa no âmbito do seu Acórdão nº 1.084/2018-Plenário. O TCU destacou que a ausência de limites formais para a dívida pública da União compromete a responsabilidade fiscal e torna inviável a transparência e o controle social esperados em um regime democrático.

No julgamento, o Tribunal salientou que a falta dos limites demandados pelo artigo 48, XIV e pelo artigo 52, VI da Constituição, respectivamente, limites de dívida mobiliária e consolidada, dificulta o exercício do controle externo sobre a dívida pública federal. Sem tal baliza normativa, o acompanhamento da sustentabilidade fiscal da União fica comprometido, abrindo espaço para riscos macroeconômicos significativos.

Em um dos seus trechos mais destacados, o Acórdão TCU 1084/2018 buscou informar ao Senado que a omissão em regulamentar os limites de dívida federal (artigos 48, XIV e 52, VI da CF/1988, bem como artigo 30 da LRF), bem como a falta de instituição do Conselho de Gestão Fiscal (artigo 67 da LRF) constituem-se como “fator[es] crítico[s] para a limitação do endividamento público e para a harmonização e a coordenação entre os entes da Federação”. Ambas são lacunas tão significativas que impedem o ordenamento jurídico brasileiro de consolidar um marco regulatório coerente e eficaz sobre o conjunto das finanças públicas do país

Sob todos os prismas temporais, o cenário que se apresenta é historicamente grave e não se revolverá com o mero decurso negligente dos anos, como se não fosse um problema. Trinta e sete anos desde a previsão originária da Constituição de que deveria haver limites de dívida pública para todos os entes da federação, 25 anos desde que a LRF demandou a imediata edição das normas reclamadas constitucionalmente, quatro anos da Emenda Emergencial que previu a necessidade de fixação do regime de sustentabilidade da dívida pública e dois anos da LC nº 200/2023, sem que haja, de fato e de direito, um arranjo jurídico sistêmico que permita monitorar mais de perto o peso das despesas financeiras e das opções de inibição da receita sobre a dívida pública federal.

Não basta monitorar os fluxos orçamentários, sem que se avalie o estoque acumulado da dívida pública, de modo a correlacionar a sua trajetória com os impactos trazidos pelo conjunto das políticas macroeconômicas ao longo do tempo. Afinal, como bem alertado por José Roberto Afonso, na mesma entrevista anteriormente citada, não cabe apenas pautar o debate pelo prisma da política fiscal a cargo do Tesouro Nacional, sem que sejam explicitadas as suas correlações com as políticas cambial, monetária e creditícia, sob responsabilidade do Banco Central:

“Outro vício antigo difícil de se resolver no Brasil é tratar a política fiscal isolada da política monetária, e a política monetária isolada da política cambial, isolada da política comercial, isolada da política social e assim por diante. Está valendo a regra de que cada um é dono do seu quadradinho e pronto. Nós não temos política macroeconômica no Brasil. Não temos equipe econômica. O Brasil deve ser o país que mais fala em política fiscal, mas trata a política fiscal como se fosse algo independente do resto. Ela é causa e consequência: afeta as demais políticas e também é afetada por elas. Temos de voltar a ter mais debates macroeconômicos, formulação de política macroeconômica, ter um plano estratégico. E, aí sim, a política fiscal se inserir nesse contexto. Isso, inclusive, não se resolve com lei. Muito disso tem a ver com prática, com cultura.”

A ausência de um parâmetro normativo claro para a dívida pública federal permite que ela cresça de forma opaca e potencialmente ilimitada por força da atuação do Banco Central, mesmo que as metas primárias venham a ser rigorosamente cumpridas, comprometendo a sustentabilidade financeira do país. Vale lembrar que, no período de agosto de 2024 a junho de 2025, a expansão da taxa básica de juros, a taxa Selic, em 4,5% equivaleu a praticamente o montante de um piso federal anual em saúde.

Dessa forma, o Novo Arcabouço Fiscal, embora tenha tentado avançar em aspectos relevantes, não supriu integralmente a lacuna normativa que o Senado Federal tem o dever constitucional de preencher, tornando urgente a aprovação do PRS nº 8/2025 para fortalecer o regime de responsabilidade fiscal brasileiro.

Para além de proporções específicas e tempo de recondução a limites que o debate político deve avaliar no curso da tramitação da proposta normativa, o que se busca aqui é defender a oportunidade, a relevância e a viabilidade do PRS nº 8/2025. Ali está previsto o dever de o Executivo federal prestar contas regularmente sobre a dívida pública, apresentando justificativas para eventuais desvios e ações corretivas para o cumprimento dos limites. Assim, o projeto fortalece o papel fiscalizador do Senado e amplia a transparência na gestão da dívida pública.

A fixação de limites para a dívida da União não é mero detalhe ou adereço residual em face do conjunto das finanças públicas brasileiras, mas uma questão central para a responsabilidade fiscal, o pacto federativo e a segurança jurídica das contas públicas.

O PRS nº 8/2025 representa, portanto, uma oportunidade singular para o Senado Federal reafirmar sua relevância institucional, regulando o endividamento da União e fechando uma lacuna normativa que compromete a sustentabilidade das finanças públicas e o federalismo brasileiro.

Ao garantir limites claros, transparência e mecanismos de controle, o projeto favorece a estabilidade econômica e social do Brasil. Assim, na iminência de celebrar 37 anos da Constituição Cidadã, o Senado pode e deve se posicionar com visão de futuro, fortalecendo o pacto federativo, a governança pública e a confiança da sociedade nas instituições, por meio da aprovação do PRS nº 8/2025.

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[1] Como esta colunista, José Roberto Afonso e Lais Khaled Porto debatemos aqui

[2] No item 9.2 da parte dispositiva do Acórdão 1084/2018-Plenário (cujo inteiro teor está disponível aqui), o Tribunal de Contas da União informou “ao Presidente do Senado Federal que a não edição da Lei prevista no art. 48, inciso XIV, e da Resolução de que trata o art. 52, inciso VI, ambos da Constituição da República, para o estabelecimento de limites para os montantes das dívidas mobiliária federal e consolidada da União, assim como da lei que prevê a instituição do conselho de gestão fiscal, constitui fator crítico para a limitação do endividamento público e para a harmonização e a coordenação entre os entes da Federação, comprometendo, notadamente, a efetividade do controle realizado pelo Tribunal de Contas da União com base no art. 59, § 1º, inciso IV, da Lei Complementar 101/2000, e o exercício do controle social sobre o endividamento público e demais limites fiscais”.

[3] Que assim dispõe: “Art. 163.  Lei complementar disporá sobre:

[…] VIII – sustentabilidade da dívida, especificando:

a) indicadores de sua apuração;

b) níveis de compatibilidade dos resultados fiscais com a trajetória da dívida;

c) trajetória de convergência do montante da dívida com os limites definidos em legislação;

d) medidas de ajuste, suspensões e vedações;

e) planejamento de alienação de ativos com vistas à redução do montante da dívida.

Parágrafo único. A lei complementar de que trata o inciso VIII do caput deste artigo pode autorizar a aplicação das vedações previstas no art. 167-A desta Constituição.”

[4] Cujo inteiro teor é o seguinte: “Art. 2º […]

§1º. Considera-se compatível com a sustentabilidade da dívida pública o estabelecimento de metas de resultados primários, nos termos das leis de diretrizes orçamentárias, até a estabilização da relação entre a Dívida Bruta do Governo Geral (DBGG) e o Produto Interno Bruto (PIB), conforme o Anexo de Metas Fiscais de que trata o § 5º do art. 4º da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000(Lei de Responsabilidade Fiscal).

§2º. A trajetória de convergência do montante da dívida, os indicadores de sua apuração e os níveis de compatibilidade dos resultados fiscais com a sustentabilidade da dívida constarão do Anexo de Metas Fiscais da lei de diretrizes orçamentárias.”

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persecutórias — polícia e Ministério Público — e órgãos de inteligência financeira e fiscalizatórios — Unidade de Inteligência Financeira (UIF) e Receita Federal. O objeto da reverberação é o Tema 1.404 da Repercussão Geral do STF que tem a seguinte ementa sob discussão: “Provas obtidas pelo Ministério Público por requisição de relatórios de inteligência financeira ou de procedimentos fiscalizatórios da Receita, sem autorização judicial e/ou sem a prévia instauração de procedimento de investigação formal”.

Inicialmente, em 20/8/2025, o ministro Alexandre de Moraes decidiu pela suspensão, em âmbito nacional, de todos os processos pendentes que tratem da matéria discutida no Tema 1.404 [1]. Dias depois, a pedido do Ministério Público do Estado de São Paulo e da Procuradoria Geral da República, o ministro esclareceu a decisão e explicitou que a suspensão alcança as recentes decisões do STJ e de outros juízos que determinaram a anulação de relatórios de inteligência da UIF e/ou de procedimentos fiscalizatórios da Receita Federal. No esclarecimento, o ministro ainda disse que ficam excluídas da abrangência da suspensão as decisões que reconheceram a validade das requisições de relatórios pelas autoridades investigatórias e que ficam afastadas, por outro lado, as interpretações que condicionem o prosseguimento das investigações à prévia confirmação da validade do relatório de inteligência da UIF e/ou do procedimento fiscalizatório da Receita Federal.

Segundo a decisão, o esclarecimento foi necessário porque as defesas de investigados e réus estariam se utilizando da suspensão para requerer a paralisação de investigações e a revogação de medidas cautelares já deferidas, o que, de acordo com o ministro Alexandre de Moraes, extrapolaria o âmbito da determinação e ameaçaria a eficácia da persecução penal em inúmeros procedimentos e processos criminais, criando entraves indevidos à persecução penal.

As determinações do ministro Alexandre de Moraes vêm na sequência de decisões do STF que, em sede de reclamações constitucionais movidas pelo Ministério Público, têm cassado acórdãos do STJ que estariam a desrespeitar a autoridade da decisão firmada no Tema 909 da Repercussão Geral do STF [2]. Nesse particular, relembra-se que, em 14/5/2025, a 3ª Seção do STJ havia definido a tese de que “A solicitação direta de relatórios de inteligência financeira pelo Ministério Público ao Coaf sem autorização judicial é inviável. O Tema 990 da Repercussão Geral não autoriza a requisição direta às unidades financeiras por órgão de persecução penal sem autorização judicial” [3].

A revista eletrônica Consultor Jurídico [4] repercutiu decisão do ministro Cristiano Zanin que julgou procedente o pedido do Ministério Público da Bahia para reconhecer a legalidade do compartilhamento das informações do Relatório de Inteligência Financeira (RIF) realizado sem autorização judicial [5]. O detalhe da decisão é que o ministro Cristiano Zanin esmiuçou os votos proferidos quando do julgamento do Tema 909 para dizer que o STF, em repercussão geral, decidiu que vale tanto o compartilhamento espontâneo (enviado diretamente pela UIF e pela Receita Federal) como o compartilhamento a pedido (mediante solicitação prévia dos órgãos de persecução) mesmo sem autorização judicial. De fato, da análise do inteiro teor do acórdão do Tema 909, é possível perceber que os votos dos ministros Dias Toffoli [6], Alexandre de Moraes [7], Edson Fachin [8] e Gilmar Mendes [9] trataram do tema e dispensaram a necessidade de autorização judicial para o compartilhamento de informações mesmo nos casos em que o relatório de inteligência tenha sido solicitado pela polícia ou pelo Ministério Público.

Parecia-nos, então, que a questão sobre a necessidade de prévia autorização judicial estava superada até a divulgação de que o ministro Gilmar Mendes teria exigido decisão judicial para o compartilhamento de relatórios de inteligência por encomenda das autoridades persecutórias [10]. Fato é que o debate sobre tal exigência não pode se sobrepor àquilo que, no fundo, para nós é fundamental: a existência de um procedimento formal de compartilhamento que registre as comunicações trocadas entre as instituições e que permita a apuração e a correção de eventuais desvios, ainda que a posteriori.

Até o presente momento, o STF não definiu, especificamente, quais são os critérios que devem ser objetivamente cumpridos para que o compartilhamento de dados pessoais respeite o devido processo legal e viabilize o concreto exercício do contraditório e da ampla defesa por aqueles que tiveram os seus dados pessoais compartilhados. Não é demasiado lembrar que medidas invasivas de direitos fundamentais possuem requisitos estabelecidos para serem executadas no âmbito do processo criminal.

É assim, por exemplo, com as buscas e apreensões domiciliares (artigo 240, § 1º, do CPP), com as buscas e apreensões pessoais (artigo 240, § 2º, do CPP), com as interceptações telefônicas e telemáticas (artigo 2º da Lei nº 9.296/96), de modo que não poderia ser diferente no âmbito do compartilhamento de informações entre Receita Federal, UIF e os órgãos de persecução penal, porque a medida também envolve restrição de direitos fundamentais, como é o caso do direito à proteção de dados pessoais (artigo 5º, inciso LXXIX, da CF/88).

Sete propostas

Artigo publicado na Revista de Estudos Criminais constatou a necessidade de se avançar em termos de observância e respeito à proteção de dados pessoais num ambiente, que é o de procedimentos de investigação penal, cujo compartilhamento e tratamento de informações é muito amplo [11]. Nesse particular, defendeu-se a imprescindibilidade da existência de um procedimento formal de compartilhamento entre as instituições que respeite, ao menos, os seguintes sete critérios:

“1) o direito de acesso integral pelo cidadão que teve seus dados compartilhados e tratados, ou pelo seu procurador, ao processo administrativo em que foi realizado o intercâmbio de informações pessoais;

2) o dever de motivação para o compartilhamento dos dados pessoais, ou seja, deve ser justificado, pelas autoridades competentes, se havia justa causa, indícios de autoria e materialidade de infração penal para o intercâmbio dos dados pessoais e a finalidade específica;

3) o registro de qual autoridade solicitou os dados pessoais;

4) o registro de para qual investigação, já previamente instaurada, os dados pessoais foram solicitados e compartilhados;

5) o registro de qual autoridade compartilhou os dados pessoais;

6) o dever de exatidão dos dados pessoais compartilhados;

7) o dever de manutenção do sigilo sobre os dados pessoais compartilhados, de modo a não se permitir o acesso por terceiros alheios à investigação” [12].

O cumprimento ao menos desses sete critérios propostos parece-nos fundamental, porque viabilizam o controle sobre o compartilhamento de dados pessoais no âmbito de investigações criminais e, sobretudo, porque têm o condão de neutralizar a devassa na vida privada e o fenômeno do fishing expedition cujo risco já havia sido levantado desde o julgamento objeto do Tema 990 do STF [13]. Não há dúvidas sobre a eficiência do compartilhamento de dados entre os órgãos de inteligência no que tange ao combate à criminalidade econômico-financeira organizada, assim como não há dúvidas de que a restrição de direitos fundamentais deve seguir uma rigorosa fundamentação que justifique a medida invasiva. Por isso que a fixação desses critérios objetivos, ainda que não evite totalmente uma prática excessiva e ilegal, nos parece apta para indicar caminhos que equilibrem e harmonizem o direito fundamental à liberdade individual e o direito fundamental à segurança pública.

As idas e vindas da jurisprudência, sobretudo quando as próprias Cortes Superiores produzem decisões conflitantes, contribuem para um cenário de incertezas que afeta, em última análise, a segurança jurídica. Por essa razão que, para muito além da mera discussão sobre a exigência, ou não, de prévia autorização judicial, o que nos parece essencial é definir (e respeitar) critérios objetivos que estabeleçam parâmetros de legitimidade para o compartilhamento de dados entre autoridades persecutórias e órgãos de inteligência financeira e fiscalizatórios no âmbito de procedimentos de persecução penal.

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[1] RE 1.537.165/SP: aqui

[2] Tema 909 do STF: “1. É constitucional o compartilhamento dos relatórios de inteligência financeira da UIF e da íntegra do procedimento fiscalizatório da Receita Federal do Brasil, que define o lançamento do tributo, com os órgãos de persecução penal para fins criminais, sem a obrigatoriedade de prévia autorização judicial, devendo ser resguardado o sigilo das informações em procedimentos formalmente instaurados e sujeitos a posterior controle jurisdicional. 2. O compartilhamento pela UIF e pela RFB, referente ao item anterior, deve ser feito unicamente por meio de comunicações formais, com garantia de sigilo, certificação do destinatário e estabelecimento de instrumentos efetivos de apuração e correção de eventuais desvios.”.

[3] RHC 196.150/STJ.

[4] Aqui

[5] RCL 81546 / BA.

[6] “(…) Dessa perspectiva, por entender preservada a intangibilidade da intimidade e do sigilo de dados, que gozam de proteção constitucional (art. 5º, incisos X e XII, da CF), não há dúvidas, para mim, quanto a possibilidade de a UIF compartilhar relatórios de inteligência (RIF por intercâmbio) por solicitação do Ministério Público, da polícia ou de outras autoridades competentes.”

[7] “(…) Tanto de ofício quanto a pedido, a UIF só pode atuar nos seus limites legais. Se um órgão pedir uma informação, ela só pode devolver a resposta nos exatos limites que poderia realizar se fosse espontaneamente”

[8] “(…) é da UIF a atribuição para concluir pela necessidade de encaminhamento às autoridades competentes. E esse juízo pode ser exercitado mediante provocação ou não, o que não retira a oficialidade da deliberação, como, aliás, apontou o Banco Central em suas informações”.

[9] “(…) No entanto, além do compartilhamento ‘espontâneo’ de informações, o UIF também realiza outra modalidade de compartilhamento, que é chamado de ‘disseminação em face de pedido da autoridade competente. Essa hipótese, a meu ver, deve ser cautelosamente conduzida pelo órgão de inteligência financeira. De acordo com as regras de organização e procedimento vigentes, as Autoridades Competentes podem utilizar o chamado Sistema Eletrônico de Intercâmbio (SEI-C), ambiente digital seguro em que o Ministério Público ou a Polícia Federal registra dados sobre pessoas investigadas em procedimentos como inquéritos policiais e PICs. Assim, mesmo quando a disseminação de informações é feita ‘a pedido das Autoridades Competentes’, a atuação do órgão de inteligência deverá seguir os mesmos parâmetros de produção de RIFs estabelecidos para o mecanismo de disseminação espontânea. O destaque para as particularidades desse procedimento é necessário para que fique claro que a legislação aplicável não admite a elaboração de RIFs ‘por encomenda’ do Ministério Público ou da Autoridade Policial.”

[10] Aqui

[11] ROCHA NETO, Tapir; RUARO, Regina Linden. O devido processo legal administrativo como garantia da ampla defesa e do contraditório e como meio de controle do compartilhamento de dados pessoais na esfera penal: breve discussão acerca do Tema 990 do STF. Revista de Estudos Criminais: REC, nº 93, abril/junho, 2024, p. 96-115.

[12] ROCHA NETO, Tapir; RUARO, Regina Linden. O devido processo legal administrativo como garantia da ampla defesa e do contraditório e como meio de controle do compartilhamento de dados pessoais na esfera penal: breve discussão acerca do Tema 990 do STF. Revista de Estudos Criminais: REC, nº 93, abril/junho, 2024, p. 111.

[13] Conforme voto do Min. Dias Toffoli: “a absoluta e intransponível impossibilidade [do] fishing expedition contra cidadãos que não estejam sob investigação criminal de qualquer natureza ou em relação aos quais não haja alerta já emitido de ofício pela unidade de inteligência com fundamento na análise de informações contidas em sua base de dados”.

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Na coluna anterior, analisamos a evolução regulatória do setor portuário, da gestão estatal centralizada a um modelo mais competitivo e aberto à inovação. A legislação das décadas de 1990 e 2010, ao ampliar a participação privada e redefinir o papel das autoridades portuárias, criou condições favoráveis ao surgimento de ecossistemas inovadores.

Agora, o foco recai sobre os instrumentos de fomento disponíveis para impulsionar a inovação portuária. O objetivo é mostrar como incentivos tributários, crédito público, mecanismos regulatórios e cláusulas contratuais podem ser articulados em uma estratégia integrada que fortaleça a autonomia tecnológica, reduza a dependência externa e amplie a competitividade.

Ao deslocar o foco do panorama histórico-regulatório para os instrumentos jurídicos e econômicos específicos, pretende-se avaliar em que medida o Brasil dispõe de um arcabouço normativo e institucional sólido para sustentar uma política consistente de modernização portuária, alinhada às exigências globais de eficiência, sustentabilidade e segurança.

Medidas de incentivo atuais

Atualmente, o Brasil dispõe de um conjunto expressivo de políticas públicas que podem estimular o desenvolvimento de tecnologias portuárias. Entre os (i) incentivos tributários, destacam-se a Lei do Bem, a Lei da Informática, o Programa Mover e o Regime Tributário para Incentivo à Modernização e à Ampliação da Estrutura Portuária (Reporto), prorrogado até 2028, que suspende tributos sobre aquisição de equipamentos, facilitando a renovação de ativos.

Apesar de sua relevância, o Reporto foi objeto de críticas por sua lógica fragmentada e reativa, sem conexão com uma política industrial ou tecnológica de longo prazo e pelo debate em torno da retroatividade de seus efeitos. Isolado, torna-se mera renúncia fiscal sem garantir inovação estrutural. Como já advertimos em outras oportunidades, benefícios dispersos dificilmente se traduzem em ganhos sistêmicos se não estiverem inseridos em um projeto nacional consistente de infraestrutura e desenvolvimento.

No campo do (ii) financiamento, existem créditos reembolsáveis e não reembolsáveis oferecidos pela FinepP, BNDES, Fundações de Amparo à Pesquisa (FAPs) e Embrapii. Também há mecanismos de (iii) compras públicas de inovação, como Encomendas Tecnológicas, Contratação Pública de Solução Inovadora (CPSI) e a aplicação de Margens de Preferência para fabricantes nacionais em licitações.

Complementarmente, quanto: à (iv) cooperação institucional, a Lei de Inovação autoriza convênios entre órgãos públicos, empresas e universidades para P&D, prestação de serviços técnicos e compartilhamento de infraestrutura e recursos humanos; aos (v) ambientes promotores de inovação, a mesma legislação prevê a criação de Alianças Estratégicas, incentivo ao empreendedorismo e fortalecimento de parques tecnológicos, incubadoras e cidades inteligentes; e quanto à (vi) assistência técnica especializada, os programas do Sebrae e do Senai oferecem mentorias, serviços técnicos e acesso a laboratórios para testes e validações.

No âmbito contratual, destacam-se ainda: (vii) cláusulas de investimento obrigatório em P&D, a serem inseridas em contratos de concessão e permissão de terminais portuários, à semelhança de setores como energia e eletricidade; e (viii) cláusulas de compensação comercial (offset), aplicáveis a contratos de aquisição de maquinário de alto valor, obrigando fornecedores estrangeiros a transferir tecnologia ou produzir parte dos equipamentos no Brasil, como já ocorre no setor de Defesa, e.g. no caso da aquisição de caças pelo governo brasileiro junto a uma fabricante sueca que previa transferência de conhecimento à Embraer e produção parcial em território nacional (Ipea, 2019).

Estratégias internacionais

Em 2024, os Estados Unidos anunciaram um investimento de US$ 20 bilhões para retomar, após três décadas, a produção doméstica de guindastes ship-to-shore gantry crane (STS), essenciais às operações portuárias. A iniciativa busca reduzir a dependência de fornecedores externos, hoje dominada por fabricantes chineses, e integrar política industrial e de defesa, reforçando a autonomia tecnológica e a segurança da cadeia logística.

Aplicado ao setor portuário, esse tipo de estratégia poderia acelerar o amadurecimento tecnológico e reduzir a dependência de equipamentos e sistemas importados de alto valor. Afinal, inovação não se limita à aquisição de novas máquinas, mas envolve também a capacidade de criar, adaptar e customizar soluções conforme as necessidades organizacionais.

Primeiro sandbox regulatório portuário

No campo regulatório, destaca-se o sandbox regulatório, mecanismo que permite que empresas testem inovações em um ambiente controlado, com supervisão do órgão público responsável (Antaq, no contexto portuário, e ANTT, nos transportes). Nele, empresas credenciadas podem testar inovações sem o risco de punição por descumprimento de normas infralegais, desde que respeitadas regras previamente estabelecidas. O objetivo é permitir testes controlados que apoiem a modernização das normas e a adoção de soluções inovadoras (Ariente, 2025).

Em 18/08/2025, a Antaq aprovou seu primeiro sandbox regulatório portuário, no âmbito do projeto “Outorga Verde”. A iniciativa permitirá que áreas ociosas em portos públicos sejam temporariamente concedidas para projetos sustentáveis, como geração de energia limpa, descarbonização e uso de tecnologias inovadoras de baixo impacto ambiental. Segundo a Agência, a medida busca reduzir a burocracia, ampliar a segurança jurídica e atrair investimentos verdes, alinhando a regulação portuária brasileira às tendências globais de transição energética e logística sustentável (Antaq, 2025).

Políticas institucionais e papel das autoridades portuárias

Neste contexto, as Autoridades Portuárias podem avançar no desenvolvimento de objetivos, estratégias e políticas internas de inovação, consolidando uma cultura organizacional alinhada às oportunidades previstas na Lei de Inovação. Essas políticas podem disciplinar temas como gestão da propriedade intelectual, critérios para aprovação de convênios com ICTs e empresas, participação em ambientes promotores de inovação (parques tecnológicos e incubadoras), incentivo ao empreendedorismo (fundos de investimento, capital social, compartilhamento de laboratórios) e a institucionalização de Núcleos de Inovação Tecnológica (NITs).

A criação de uma Instituição de Ciência, Tecnologia e Inovação (ICT) pelos portos ampliaria ainda mais essas possibilidades, podendo captar recursos federais (via Finep), firmar Alianças Estratégicas (AEs) e prestar serviços técnicos com dispensa de licitação. Além disso, desempenharia papel central na profissionalização da gestão da propriedade intelectual, incluindo negociação e transferência de tecnologias, precificação de ativos, ofertas ativas a potenciais interessados e repasse de royalties a inventores. O NIT poderia coordenar iniciativas de empreendedorismo e integrar incubadoras e parques tecnológicos aos portos, aproximando pesquisa aplicada de seus desafios logísticos.

Atentos a essa nova realidade, alguns portos e autoridades do setor vêm implementando iniciativas para tornar a inovação parte estruturante de suas atividades:

Porto do Itaqui (Emap — Programa Porto do Futuro) (aqui e aqui)

Política de Inovação que busca transformar o porto em polo de conhecimento e tecnologia, em parceria com universidades, startups e órgãos de fomento. O programa organiza projetos em eixos como formação de capital humano, apoio à pesquisa aplicada, residência portuária e capacitação tecnológica, com foco em sustentabilidade, eficiência operacional e impacto socioeconômico regional.

Caravanas da Inovação Portuária (2025) (aqui)

Programa do MPOR em parceria com a Antq e o Hub Brasil Export, percorre seis portos brasileiros promovendo cultura de inovação, PD&I e fortalecimento institucional. Na edição de Salvador (maio/2025), reuniu representantes do setor para debater soluções de eficiência e sustentabilidade.

Política Nacional de Sustentabilidade (2025) (aqui)

Lançada pelo Ministério de Portos e Aeroportos, estabelece uma Agenda Anual para o setor público e o Pacto pela Sustentabilidade para o setor privado, estimulando práticas ESG, transparência e inclusão social.

Manifesto pela Inovação (2024) (aqui)

Documento lançado por Hidrovias do Brasil, Porto do Açu e Wilson Sons, que aponta quatro desafios estruturais do setor (baixa articulação, pouco incentivo ao risco, falta de planejamento estratégico e processos de contratação defasados) e propõe medidas em prol da modernização.

Norma da Autoridade Portuária (NAP Inovação — Porto de Santos) (aqui)

Publicada em setembro de 2023 pela Autoridade Portuária de Santos (APS), estabelece regras para parcerias com desenvolvedores, instituições de pesquisa e startups na criação de novos serviços e produtos. A medida integra a agenda de digitalização iniciada em 2019 e direciona o porto para o modelo de Porto 4.0. Seu objetivo é racionalizar investimentos, compartilhar soluções tecnológicas e ampliar a eficiência operacional, sob coordenação do recém-criado Comitê de Inovação da APS.

Inova Portos (aqui)

Criado em 2022 pela Portos do Paraná em parceria com a Antaq e o Ministério de Portos e Aeroportos, tornou-se o maior evento nacional dedicado à inovação portuária. Desde então, já foi realizado em diferentes portos (Itaqui, Santos, Itajaí e Paranaguá), sob gestão das respectivas autoridades e com apoio de governos estaduais, Universidades e startups. O evento reúne lideranças do setor, empresas, pesquisadores e estudantes para debater transformação digital, inteligência artificial, sustentabilidade e integração com ecossistemas de inovação, fortalecendo o diálogo entre atores públicos e privados na modernização da logística portuária.

Grupo de Trabalho de Políticas de Inovação (2025) (aqui)

Constituído em 2025 pela Geplo (Gerência de Planejamento Logístico da APS), com apoio técnico da Fundação Centro de Excelência Portuária (Cenep), o GT tem como missão identificar diretrizes e boas práticas para a política de inovação da APS, dialogando com especialistas do setor. Atua no contexto de dois programas estratégicos: o Programa de Inovação Aberta, que fomenta cooperação entre empresas, pesquisadores e instituições de ensino para acelerar a transformação digital; e o Programa de Incentivo à Pesquisa Aplicada, que oferece até 70 bolsas de pesquisa por 24 meses em áreas como logística, sustentabilidade e segurança portuária, garantindo acesso direto ao ambiente do porto e suporte acadêmico especializado.

Cultura de inovação perene

Essas experiências mostram que políticas internas bem estruturadas consolidam uma cultura de inovação estável, preservando avanços institucionais ao longo do tempo e de diferentes gestões. Como já analisado nesta coluna ao tratar da “BR do Mar”, incentivos isolados tendem a ter efeitos limitados quando não articulados a um projeto nacional consistente de infraestrutura e desenvolvimento (aqui).

As inovações podem surgir tanto da prática cotidiana quanto da pesquisa acadêmica; por isso, é essencial estimular a criatividade em todos os níveis. A legislação já permite conceder benefícios salariais adicionais (de 5% a ⅓ do valor obtido em caso de licenciamento), mecanismo que poderia ser incorporado pelas autoridades portuárias como incentivo aos melhoramentos contínuos.

A divulgação prévia dessas políticas, por sua vez, reforça a segurança dos gestores diante de órgãos de controle e favorece decisões mais ousadas em investimentos e projetos estratégicos. A busca constante por melhorias, além de proteger contra a obsolescência, cria uma dinâmica competitiva que impede os portos brasileiros de perder espaço para concorrentes nacionais e internacionais

Lições para o futuro

À luz desses exemplos e das experiências já em curso, é possível extrair algumas lições e recomendações gerais para fortalecer a inovação portuária no Brasil.

A competitividade comercial de qualquer país, seja na exportação de commodities, seja na de produtos de maior valor agregado, depende de uma infraestrutura portuária moderna e eficiente. Quando os portos são ineficientes, os custos aumentam para consumidores e empresas, prazos se alongam, a resiliência frente a choques ambientais diminui e o desenvolvimento econômico e social é retardado.

Por isso, o uso efetivo dos instrumentos jurídicos e econômicos disponíveis deve ser visto como indispensável para os terminais públicos e privados brasileiros. ecursos não reembolsáveis, assistência técnica e cooperação com universidades e empresas. Contudo, embora o setor portuário dialogue com missões da política industrial (transformação digital, bioeconomia e defesa), resta avaliar se os editais e programas contemplam adequadamente as especificidades do setor.

Cabe também às Autoridades Portuárias e órgãos reguladores reforçar sua atuação, incorporando cláusulas de investimento em P&D e compensação tecnológica (offset) nos contratos, além de políticas internas de inovação, propriedade intelectual, compras públicas e incentivo ao empreendedorismo. Essas medidas podem agilizar convênios, fortalecer práticas de inovação aberta e ampliar a cooperação com universidades, startups, órgãos governamentais e associações do setor.

Por fim, a adoção de sandboxes regulatórios desponta como importante ferramenta para testar soluções inovadoras em ambiente controlado e acelerar a modernização normativa. Somada à inclusão de cláusulas contratuais que assegurem investimentos em tecnologia e eficiência logística, essa agenda pode posicionar os portos brasileiros de forma mais competitiva e reduzir a dependência de soluções estrangeiras em um setor vital para a soberania e o desenvolvimento nacional.

A necessidade de integração entre instrumentos de fomento e políticas setoriais não é inédita. Como já observamos nesta coluna, medidas isoladas, ainda que bem-intencionadas, tendem a produzir efeitos limitados quando não articuladas a um projeto nacional consistente de infraestrutura e desenvolvimento.

Conclusão

Consolidar uma política portuária de inovação exige mais do que programas pontuais: requer o uso coordenado dos instrumentos jurídicos e econômicos já disponíveis, associado a cláusulas contratuais de P&D e mecanismos regulatórios modernos. A recente iniciativa da Antaq, com o sandbox da “Outorga Verde”, mostra que a regulação pode ir além da mera fiscalização e se tornar indutora de projetos sustentáveis e de investimentos estratégicos.

Se integradas a uma agenda consistente de competitividade, sustentabilidade e soberania tecnológica, essas medidas têm potencial para transformar os portos brasileiros de gargalos logísticos em vetores de desenvolvimento nacional.

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As estatísticas referentes à Justiça Criminal reforçam a ideia de que o melhor caminho a ser tomado é o da despenalização (substituição, legislativa ou judicial, da pena de prisão por sanções de outra natureza), sobretudo dos delitos de menor potencial ofensivo, para que o Poder Judiciário possa cuidar daquilo que realmente interessa, que é o combate aos crimes de grande repercussão social.

Essa foi a análise feita pelo ministro Reynaldo Soares da Fonseca, do Superior Tribunal de Justiça, em entrevista à série Grandes Temas, Grandes Nomes do Direito, na qual a revista eletrônica Consultor Jurídico ouve alguns dos nomes mais importantes do Direito sobre as questões mais relevantes da atualidade.

Na visão do ministro, o Poder Judiciário tem processado um volume impressionante de casos criminais, dos quais uma parte significativa corresponde a processos de menor importância, o que acaba tornando o trabalho dos magistrados inviável.

“Nós chegamos a ter 109 milhões de processos no território brasileiro, numa população de 210, 215 milhões. Desse percentual, uma parte assustadora corre na esfera penal, o que, evidentemente, nos leva a ‘enxugar gelo’ ou trabalhar com aquilo que não é tão importante. Daí porque essas estatísticas reforçam que o caminho é a Justiça Penal negociada”, diz Fonseca.

Segundo o ministro, a aplicação dos institutos despenalizadores — como a transação penal, a suspensão condicional do processo e a composição civil — aos casos de menor gravidade ajuda a reduzir a superlotação dos presídios, ao evitar condenações ao regime fechado.

Além disso, diz o ministro, permite que casos de grande impacto na sociedade possam ser solucionados com mais rapidez.

“Nós temos o fenômeno da macrocriminalidade, que não pode ser esquecido, pois se não tratarmos disso, vai campear a impunidade”, disse Fonseca. “Temos que estimular a Justiça Penal negociada para evitar, inclusive, a prescrição dos processos na fase da investigação”, disse ele em conversa sobre o painel “Desafios atuais da Justiça Criminal”, durante o XIII Fórum de Lisboa, promovido em julho na Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa.

Clique aqui ou assista abaixo a entrevista:

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No dinâmico cenário das contratações públicas, com relativa frequência, ocorre a paralisia de processos licitatórios ou de contratos já celebrados, que se arrastam por anos, submergindo a expectativa inicial da contratação em incertezas.

Nesse contexto, a relicitação obrigatória emerge não como uma faculdade, mas como um imperativo legal inafastável, diante das circunstâncias fáticas e temporais que tornam a contratação original desvantajosa, desnecessária ou tecnicamente inviável.

Perda da vantajosidade e questões relacionadas ao decurso do tempo

Um processo licitatório ou contrato que permanece paralisado por período significativo, dependendo do objeto, um ano, dois anos ou mais, em grande parte dos casos, perde a sua aderência à realidade que o motivou. O decurso do tempo, por si só, é um fator corrosivo da vantajosidade inicial, alterando as condições de mercado, a evolução tecnológica, as diretrizes orçamentárias e as próprias necessidades da Administração Pública.

A atual Lei de Licitações e Contratos enfatiza a importância do planejamento estratégico e da gestão por resultados. Nota-se que o artigo 5º da lei, ao elencar tantos princípios, estabelece a busca pela vantajosidade, pela eficiência, pela economicidade e pelo interesse público como pilares inegociáveis. Se a contratação original, após longa paralisação, já não atende a esses princípios, sua manutenção ou o prosseguimento sob as condições pretéritas configura um desvirtuamento do mandamento legal, inviabilizando a via da contratação de remanescente com outra licitante.

O artigo 11, inciso I, da Lei nº 14.133/2021, estabelece como um dos objetivos do processo licitatório o de assegurar a seleção da proposta apta a gerar o resultado de contratação mais vantajoso para a Administração Pública, inclusive no que se refere ao ciclo de vida do objeto.

Quando o objeto originalmente licitado, por fatores supervenientes, não mais se alinha com o que seria mais vantajoso, a finalidade da licitação resta comprometida. O parágrafo único do artigo 11 ainda impõe à alta administração do órgão ou entidade a responsabilidade pela governança das contratações, exigindo a implementação de processos e estruturas, incluindo gestão de riscos e controles internos, para avaliar, direcionar e monitorar os processos licitatórios e os respectivos contratos, com o intuito de alcançar os objetivos estabelecidos, promover um ambiente íntegro e confiável, assegurar o alinhamento das contratações ao planejamento estratégico e às leis orçamentárias e promover eficiência, efetividade e eficácia em suas contratações. Uma paralisação prolongada exige, portanto, uma reavaliação sob a ótica da governança.

Integrando tal perspectiva, o artigo 18 da mesma lei detalha minuciosamente a fase preparatória da licitação, caracterizada pelo planejamento. Exige-se compatibilidade com o plano de contratações anual (isso por força do artigo 12, inciso VII, da lei) e com as leis orçamentárias, bem como a abordagem de todas as considerações técnicas, mercadológicas e de gestão que podem interferir na contratação.

No contexto dessa fase de planejamento, entre outras, essas balizas são essenciais:

1) a descrição da necessidade da contratação fundamentada em estudo técnico preliminar (ETP), que deve caracterizar o interesse público envolvido e a sua melhor solução, evidenciando o problema a ser resolvido e a sua melhor solução, de modo a permitir a avaliação da viabilidade técnica e econômica da contratação, o que inclui um levantamento de mercado e a justificativa técnica e econômica da escolha do tipo de solução a contratar;
2) a definição do objeto por meio de termo de referência, anteprojeto, projeto básico ou projeto executivo;
3) o orçamento estimado, com as composições de preços; e
4) a análise dos riscos que possam comprometer o sucesso da licitação e a boa execução contratual.

Assim, quando um projeto licitatório é concebido sob determinadas premissas e, por um hiato de um ou dois anos ou mais, as condições mercadológicas, técnicas ou operacionais se alteram drasticamente, a premissa fundamental do artigo 18 é violada.

O ETP original não mais reflete o problema a ser resolvido e a sua melhor solução, e o levantamento de mercado está defasado, tornando o projeto original obsoleto e potencialmente prejudicial ao erário e ao interesse coletivo. O valor estimado da contratação, que deve ser compatível com os valores praticados pelo mercado e considerar contratações similares recentes (período de até um ano, em face do artigo 23, § 1º, inciso II), torna-se inexato, o que impacta a economicidade e a viabilidade econômico-financeira daquela futura contratação.

Obsolescência e inviabilidade em casos reais que levam à relicitação

A imposição da relicitação obrigatória decorre de uma avaliação pragmática e jurídica das consequências da inércia administrativa, de fatores externos incontroláveis ou da própria natureza de certos objetos contratuais.

Certos cenários emblemáticos exemplificam a necessidade de um novo certame.

A tecnologia da informação e comunicação, pois a dinâmica do setor de TIC é de constante e veloz inovação, sendo que os produtos de telecomunicações, por exemplo, podem se tornar obsoletos ou ter sua fabricação descontinuada em prazos curtos como de dois a três anos, equipamentos de TI (hardware), sistemas e softwares de segurança são constantemente atualizados, e a adesão a uma tecnologia defasada representa não só um risco à segurança dos dados e das operações, mas também uma evidente ineficiência e desvantagem tecnológica para a Administração, de modo que a relicitação será o caminho para o ente público buscar as soluções mais modernas, eficazes e seguras disponíveis no mercado, garantindo a seleção da proposta mais vantajosa para o ciclo de vida do objeto, dentro das diretrizes do artigo 11, inciso I, da Lei nº 14.133/21.

Obras de engenharia e infraestrutura, pois projetos de obras são muito suscetíveis a mudanças ao longo do tempo, sendo que uma obra que leve um ano para ser planejada e, em seguida, tenha dois anos de paralisação, pode ter suas necessidades estruturais completamente alteradas:

1) edificações podem ter significativos impactos, pois a capacidade de um prédio para comportar servidores públicos pode ser modificada por um novo concurso público, pela adoção generalizada do trabalho remoto, ou pela reestruturação de órgãos, equipamentos específicos de um projeto original podem se tornar incompatíveis com novas normas técnicas ou com a finalidade atual do empreendimento, ou mesmo serem descontinuados pelo mercado, o mesmo acontecendo com escolas e outras instalações públicas nas quais as situações de mudanças de demandas vão evidenciar que nem com eventuais alterações contratuais quantitativas e qualitativas se consegue resolver desafios supervenientes; e
2) infraestrutura, como as que envolvem aeroportos e rodovias, enfim, projetos de grande vulto, baseados em complexos estudos de demanda e viabilidade, que, pelo decurso de tempo com certas paralisações fazem com que demandas, como as de transporte possam não mais concretizar ou possam se elevar, prejudicando o que se tinha nas origens, do mesmo modo que certa rodovia planejada para determinado volume de tráfego pode se tornar superdimensionada ou subdimensionada, tornando o projeto original prejudicado, ineficaz ou economicamente inviável (embora esse tema tenha relação com sua legislação específica, de concessões e permissões, o “racional” será o mesmo).

Existem ainda bens e serviços específicos comuns a se exemplificar:

1) na área médico-hospitalar, equipamentos tendem a se tornarem defasados e alteração de protocolos pode tornar desnecessários certos itens, em razão da demanda de certo local, com alteração de unidades e quantidades de algo diferente, que venha a exigir uma relicitação, porque a avaliação de consumo e utilização prováveis (artigo 40, inciso III, da lei), podem mostrar ser inviável a convocação de remanescente ou a alteração contratual;
2) em segurança pública, equipamentos para as forças policiais podem se tornar obsoletos em poucos anos, comprometendo a eficácia das operações e a segurança da população e dos agentes;
3) frotas de veículos podem sofrer com mudanças de modelos do mercado, com transições de modais de transporte, mudanças na quantidade de servidores em atuação presencial ou novas demandas decorrentes de políticas de trabalho remoto ou de novas plataformas de serviço, de modo que, em certos casos, não adiantará sequer pensar nas condições que estavam consideradas ainda na licitação de origem;
4) serviços contínuos, mesmo quando se tem repactuação de preços admitida (nos termos do artigo 135 da lei), se a necessidade fundamental do serviço se altera ou o mercado se transforma radicalmente, a relicitação pode ser a única via para assegurar a vantajosidade.

Nessas e em outras situações, a insistência em manter as bases da licitação ou do contrato paralisado não apenas gera prejuízos financeiros, pela contratação de bens ou serviços inadequados ou mais caros que as opções atuais, também compromete a qualidade dos serviços públicos e a consecução do interesse coletivo.

Distinção relevante entre relicitação e contratação de remanescente

Os cenários de relicitação e de contratação de remanescente possuem nítidas diferenças.

A contratação de remanescente, prevista no artigo 90, § 7º, da Lei nº 14.133/2021, é uma ferramenta útil e eficiente para concluir uma obra, serviço ou fornecimento quando o contratado original falha ou o contrato é rescindido, desde que as condições originais permaneçam vantajosas e adequadas à Administração. A norma permite a convocação dos demais “licitantes classificados” para dar continuidade ao objeto.

No entanto, quando as condições técnicas, mercadológicas e de necessidade da administração se alteram fundamentalmente ao longo de certo período de tempo por uma suspensão específica, a contratação de remanescente, sob premissas desatualizadas e um projeto obsoleto, torna-se uma solução paliativa e, em muitos casos, economicamente irracional e juridicamente insustentável. Nesses casos, a Administração não estaria buscando a proposta de resultado mais vantajoso, do artigo 11, inciso I, da lei, nem agindo com eficiência e economicidade, também da mesma lei

A própria Lei nº 14.133/21 prevê cenários que levam à necessidade de uma nova licitação. O artigo 90, § 9º, da lei prevê que, se frustradas as providências para a contratação dos remanescentes (parágrafos 2º e 4º do mesmo artigo), o saldo de que trata o parágrafo oitavo poderá ser computado como efetiva disponibilidade para nova licitação, desde que identificada vantajosidade para a administração pública e mantido o objeto programado.

O dispositivo legal, ainda que condicione a manutenção do “objeto programado”, abre a porta para uma nova licitação (relicitação) quando as opções de continuidade se mostram inviáveis ou desvantajosas, reforçando que a aferição da vantajosidade é premissa para a decisão. A vantajosidade aqui não se restringe ao preço, mas engloba todas as dimensões do interesse público e do ciclo de vida do objeto.

De outro lado, o artigo 147 da lei oferece um arcabouço jurídico para a decisão sobre a continuidade ou a declaração de nulidade/suspensão de um contrato em caso de irregularidade, quando o saneamento não for possível. O legislador, ciente dos custos associados à paralisação e à eventual necessidade de reiniciar um processo, exige uma avaliação ponderada do interesse público, considerando diversos aspectos, entre os quais, os impactos econômicos e financeiros decorrentes do atraso na fruição dos benefícios do objeto do contrato, os riscos sociais, ambientais e à segurança da população local decorrentes do atraso na fruição dos benefícios do objeto do contrato, o custo da deterioração ou da perda das parcelas executadas, a despesa inerente à desmobilização e ao posterior retorno às atividades, o custo para realização de nova licitação ou celebração de novo contrato e o custo de oportunidade do capital durante o período de paralisação.

Convém notar que, segundo o parágrafo único do artigo 147 da lei, esse conjunto de balizas não deve ser avaliado apenas em situações de anulação de contrato, mas paralisação, também, o que atrai a matéria para a discussão ora tratada. Será feito o questionamento, enfim, sobre ser a manutenção do contrato original ou a relicitação.

Por fim, uma hipótese bem peculiar de relicitação está plantada no artigo 148, § 2º, da lei, que se reporta a alguma nulidade no contrato, havendo, então, permissão de que se mantenha um contrato anterior pelo tempo suficiente para efetuar nova contratação, o que deve ser resolvido no prazo de até seis meses, prorrogável uma única vez.

Conclusão

A relicitação obrigatória tende a ser mecanismo essencial de salvaguarda do interesse público, da economicidade e da correta aplicação dos recursos públicos, conforme a sistemática da Lei nº 14.133/2021. Em face de paralisações prolongadas que resultem na perda da vantajosidade técnica, mercadológica, econômica ou operacional do objeto originalmente licitado, a Administração tem o inafastável dever de reavaliar as condições e, constatada a obsolescência ou a inviabilidade superveniente, proceder à realização de um novo certame.

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