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A confiança pública na democracia representativa nunca dependeu exclusivamente do voto. Dependia e depende da forma como o mandato é de fato exercido nos quatro anos que se seguem à eleição. A representação política projeta-se no tempo e se realiza diante de uma cidadania cada vez mais atenta à coerência entre palavra pública, conduta institucional e responsabilidade no uso das prerrogativas parlamentares. Por isso, a ética no mandato deve integrar a experiência social da democracia, em especial quando a atuação política se expõe, em tempo real, ao escrutínio permanente das redes, da imprensa e da opinião pública.

Por muito tempo, contudo, a ética parlamentar foi tratada como assunto doméstico das Casas Legislativas, regulado por códigos que pouco diziam ao cidadão comum e menos ainda dialogavam com a velocidade da vida política contemporânea. O novo Código de Ética e Decoro Parlamentar da Assembleia Legislativa do Ceará, Resolução n° 792, de 10 de junho de 2026, tenta romper com essa lógica ao incorporar tratamento sobre o uso de redes sociais e inteligência artificial generativa pelos parlamentares, bem como a vedação à pratica de discurso de ódio ou violência política de gênero.

Segue uma versão com a distinção entre responsabilidade civil, criminal e ético-parlamentar melhor incorporada:

O ponto de partida do Código preserva o núcleo mais consistente da tradição republicana: as imunidades e prerrogativas parlamentares permanecem como garantias estruturais da independência do Poder Legislativo, especialmente nos planos civil e criminal, para proteção do exercício livre do mandato contra perseguições, retaliações e constrangimentos indevidos. Essa proteção, todavia, projeta efeitos perante instâncias judiciais de responsabilização civil e penal, mas não elimina o dever de observância dos padrões éticos e de decoro exigidos dentro do Parlamento.

As prerrogativas parlamentares existem para viabilizar o exercício do mandato com finalidade pública, respeito ao regime democrático e preservação da dignidade da função legislativa. A liberdade do parlamentar, portanto, convive com deveres próprios de responsabilidade institucional. A proteção conferida ao mandato assegura independência perante poderes externos, ao passo que o regime ético-disciplinar define os parâmetros internos de conduta compatíveis com a representação popular.

Um dos aspectos mais delicados do novo regramento trata da disciplina do discurso público

O novel código veda o discurso de ódio, a incitação à violência e a divulgação consciente de informação notoriamente falsa ou gravemente descontextualizada, preservando, em qualquer hipótese, a crítica política, a manifestação de opinião, o confronto de ideias e a linguagem própria da disputa parlamentar, desde que exercidos nos limites da Constituição. O codex protege a palavra livre do representante eleito, inclusive quando incômoda, contundente ou severa e, ao mesmo tempo, afirma que a tribuna, os meios oficiais de comunicação e as redes vinculadas ao mandato não podem ser convertidos em instrumentos de degradação da dignidade humana, manipulação deliberada da verdade factual ou estímulo à violência. A liberdade parlamentar conserva sua força institucional precisamente quando permanece vinculada à responsabilidade pública que justifica a sua proteção.

Jeremy Waldron, em The Harm in Hate Speech, demonstra que o discurso de ódio é um ataque à dignidade e ao status de membros de grupos vulneráveis dentro da ordem pública. O Tribunal Superior Eleitoral tem entendido, em acréscimo, que dentro do comportamento ou discurso de ódio estão a promoção de racismo, homofobia, ideologias nazistas, fascistas ou odiosas contra uma pessoa ou grupo por preconceito de origem, raça, sexo, cor, idade, religião e quaisquer outras formas de discriminação. É a conduta que produz dano social objetivo e reconhecer esse dano no campo ético não significa, de modo algum, restringir o debate político legítimo. Significa, ao contrário, proteger as condições mínimas para que esse debate continue sendo possível entre interlocutores que se respeitam como iguais.

Dentro desse pano de fundo teórico se explica também a atenção do código ao uso das redes sociais pelos parlamentares. A norma estabelece que perfis vinculados ao exercício do mandato, sejam aqueles que utilizam o nome parlamentar, exibem a identidade visual da Assembleia ou são mantidos com recursos públicos, não configuram espaços privados de autopromoção. São, na verdade, canais institucionais de interlocução com a sociedade, de modo que também precisam de regulação.

Para Habermas, a formação legítima da opinião e da vontade pública depende de processos comunicativos orientados por razões, publicidade dos argumentos, possibilidade de contestação e abertura ao contraditório. A esfera pública democrática pressupõe que os cidadãos possam confrontar informações, avaliar justificativas e participar da circulação de argumentos em condições minimamente racionais. Quando o mandato eletivo utiliza redes sociais vinculadas à sua atuação institucional, ele ingressa diretamente nesse processo de formação da opinião pública e passa a influenciar, com autoridade política acrescida, a maneira como os fatos são percebidos e debatidos pela sociedade.

Por essa razão, a comunicação parlamentar digital não pode ser compreendida como mera extensão informal da personalidade do agente político, como um local estritamente privado. Perfis associados ao nome parlamentar ou identificados com a estrutura da Assembleia participam também da arquitetura institucional do debate democrático, inclusive com possibilidade de interação direta com os cidadãos. O código, ao tratá-los como prolongamento funcional do mandato, afirma que a presença digital do parlamentar deve conservar compromisso com a veracidade, com a responsabilidade argumentativa e com os princípios da administração pública, preservando a crítica política vigorosa sem degradar as condições deliberativas que legitimam a própria representação.

A regulação da inteligência artificial generativa segue a mesma orientação normativa, pois o código, em vez de interditar o uso de novas ferramentas tecnológicas, admite expressamente seu emprego na gestão administrativa do gabinete, no atendimento ao cidadão e na produção de conteúdo informativo, desde que a atuação parlamentar permaneça vinculada aos princípios da transparência, da responsabilidade e da veracidade. A proposta reconhece que a inteligência artificial pode aperfeiçoar rotinas, ampliar a capacidade de resposta institucional e auxiliar a comunicação pública, ao mesmo tempo em que exige identificação explícita do conteúdo produzido ou assistido por sistemas automatizados, por meio de etiqueta, marca d’água ou outro recurso visual inequívoco, permitindo que o cidadão saiba quando está diante de informação elaborada com participação de tecnologia generativa.

A mesma racionalidade explica as vedações impostas pelo texto normativo à criação de conteúdo manipulado para simular manifestação parlamentar, à disseminação de informação sabidamente falsa com potencial de fraude informacional, à manipulação artificial de engajamento por bots ou avatares e à edição de material audiovisual capaz de induzir o público a erro sobre posicionamentos e condutas. O que está em jogo, nesse ponto, é a preservação da autenticidade da comunicação política.

O cidadão tem o direito de saber se determinada fala foi efetivamente proferida por seu representante, se certo posicionamento corresponde à sua vontade política real e se a repercussão pública de uma mensagem decorre de adesão social espontânea ou de fabricação algorítmica de relevância.

Quando a tecnologia é usada para falsear autoria, simular consenso ou distorcer fatos, a relação entre representante e representado deixa de se apoiar na confiança e passa a operar sobre uma base artificial de percepção pública. O código reage exatamente a esse risco ao afirmar que a inteligência artificial pode servir à organização do mandato e à melhoria da comunicação institucional, desde que não seja convertida em instrumento de fraude, opacidade ou manipulação da esfera pública.

Luciano Floridi, em seus estudos sobre ética da informação, sustenta que o valor moral de uma ação no ambiente digital não pode ser dissociado de seu impacto sobre o ecossistema informacional como um todo, já que a integridade desse ecossistema é pré-condição para qualquer exercício racional de cidadania. O código parece absorver exatamente essa premissa de que a tecnologia é instrumento legítimo de gestão pública, mas seu uso para fraude informacional compromete um bem coletivo que transcende o interesse imediato de quem a maneja.

Violência política contra a mulher e escala de sanções também se destacam

Entre as inovações mais significativas está a inclusão da violência política de gênero como infração ética autônoma, abrangendo qualquer ação que vise impedir, limitar ou dificultar o exercício de direitos políticos de mulheres por meio de assédio, constrangimento, humilhação, perseguição, discriminação ou ameaça, inclusive por meios eletrônicos. A disposição reconhece uma realidade que a literatura sobre representação política já documenta amplamente: a presença formal de mulheres em cargos eletivos não garante, por si só, igualdade material de participação, se o exercício do mandato for sistematicamente dificultado por práticas de exclusão e intimidação.

Hannah Arendt descreve a esfera política como o espaço por excelência da pluralidade humana, onde sujeitos diferentes entre si aparecem uns aos outros e agem em conjunto. Quando esse espaço de aparição é negado ou mesmo mitigado a uma parcela dos representantes em razão de gênero, a pluralidade que define a própria política se empobrece e a democracia representativa perde densidade naquilo que tem de mais essencial, que é a possibilidade de que todas as vozes legitimamente eleitas ocupem, em condições equivalentes, o espaço público.

Por fim, o código organiza as sanções de modo gradual e didático, distribuindo as condutas entre três níveis de consequência. A censura escrita, aplicada pelo Conselho de Ética Parlamentar, recai sobre infrações de natureza leve, sem dolo grave, reiteração ou dano relevante à imagem institucional. A suspensão temporária do exercício do mandato, que pode variar de quinze a cento e oitenta dias, aplica-se a infrações de natureza grave, quando caracterizados a gravidade do fato, o dolo específico ou o comprometimento da dignidade do mandato, e a decisão considera circunstâncias agravantes e atenuantes expressamente listadas. A perda do mandato, hipótese mais severa, reserva-se aos casos já delineados pelo artigo 55 da Constituição, com competências distintas para o Plenário e para a Mesa Diretora conforme a natureza da causa.

Código atualiza a ideia de ética parlamentar

Norberto Bobbio, em O Futuro da Democracia, alerta que a sobrevivência das instituições democráticas depende da existência de regras do jogo claras e estáveis, capazes de processar conflitos sem recorrer à arbitrariedade. Um sistema sancionatório previsível, que distingue com maior precisão infrações leves e graves, tenta cumprir essa função de estabilizar expectativas e preservar a confiança nas instituições.

O que o novo Código de Ética e Decoro Parlamentar da Assembleia Legislativa do Ceará oferece, em síntese, é uma tradução da ética parlamentar para o tempo das plataformas digitais, da inteligência artificial e da exposição permanente da vida pública. As regras mudaram porque a forma de exercer o poder também mudou e nenhuma instituição representativa pode permanecer alheia a essa transformação sem comprometer sua própria legitimidade. A democracia, é importante lembrar mais uma vez, não se esgota no ato de votar. Ela também se realiza, dia após dia, na qualidade ética com que o mandato é exercido depois das urnas.

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A complexidade do sistema tributário brasileiro é um dado da realidade. A previsão constitucional do princípio da simplicidade, por mais que estabeleça como fim a redução de complexidades, não pode tornar simples algo que tem complexidade inerente, tanto jurídica quanto fática. De outro lado, por mais que a tecnologia venha apontando para um horizonte em que a atividade de apuração tributária seja simplificada, o fato é que nosso sistema tributário segue alicerçado no lançamento por homologação, que coloca o sujeito passivo na linha de frente da interpretação da legislação tributária e da qualificação dos fatos econômicos praticados. Nesse cenário, ganham relevância os instrumentos que permitem ao contribuinte obter, de forma antecipada, a posição da administração tributária sobre a aplicação da legislação a situações concretas.

A consulta fiscal, disciplinada na esfera federal pelos artigos 46 a 58 do Decreto nº 70.235/1972 e regulamentada pela Instrução Normativa RFB nº 2.058/2021, é  um desses instrumentos. Sua razão de ser está diretamente ligada ao princípio da segurança jurídica, na medida em que viabiliza a previsibilidade quanto à interpretação que a Receita Federal atribui à legislação tributária. Ao formular uma consulta, o contribuinte não busca apenas uma orientação genérica, mas uma manifestação formal da administração tributária que, uma vez proferida, produz efeitos jurídicos relevantes e vincula os auditores fiscais.

Apesar dessa relevância, persistem dúvidas e incompreensões significativas quanto aos efeitos da solução de consulta. Quem está vinculado a ela? A partir de quando essa vinculação se opera? Qual é o escopo objetivo da resposta obtida? Quais proteções se conferem ao consulente enquanto a consulta está pendente de solução? Quais efeitos a solução de consulta gera sobre os demais contribuintes? Esta coluna propõe-se a examinar essas questões, organizando a análise da eficácia das soluções de consulta em quatro dimensões distintas: subjetiva, temporal, objetiva e procedimental.

Eficácia subjetiva

A primeira dimensão a ser examinada é a dos sujeitos alcançados pela solução de consulta. Os efeitos variam conforme a posição de cada um desses sujeitos no sistema tributário, e uma análise adequada exige que se distinga entre eles.

Para o consulente, os efeitos são os mais intensos. A solução de consulta vincula diretamente o contribuinte que a formulou, no sentido de que, enquanto vigente, ela define o tratamento tributário aplicável à situação concreta objeto da consulta. Se o consulente adota a interpretação firmada pela Receita Federal, não pode ser penalizado por tê-la seguido. A proteção contra a aplicação de penalidades e de juros de mora na pendência de consulta formulada, prevista no artigo 161, § 2º, do CTN, é a expressão mais concreta dessa vinculação. Por outro lado, se o consulente discorda da solução obtida, não está obrigado a segui-la, podendo adotar a conduta que considerar correta e, eventualmente, submeter a questão ao contencioso administrativo ou judicial. A vinculação, nesse sentido, opera como proteção, e não como imposição.

Para os demais contribuintes que não formularam a consulta, a questão é ligeiramente distinta. As soluções de consulta Cosit, desde a centralização promovida pela Lei nº 12.788/2013, que alterou o artigo 48 da Lei nº 9.430/1996, têm efeito vinculante no âmbito da Receita Federal. Isso significa que a interpretação nelas firmada deve ser observada por todos os auditores fiscais, independentemente da região fiscal.

O contribuinte que não formulou a consulta não é formalmente parte do procedimento e, por isso, não dispõe da mesma proteção contra penalidades conferida ao consulente enquanto a resposta estiver pendente. Contudo, após a manifestação da Cosit, a interpretação fixada na resposta poderá ser igualmente utilizada por todos os sujeitos passivos. Isso significa que o contribuinte que adotar o entendimento contido na solução de consulta não poderá ser autuado pelas autoridades fiscais,

Para as autoridades fiscais, os efeitos são de vinculação institucional. As soluções de consulta Cosit, como apontamos acima, obrigam toda a estrutura da Receita Federal. Os auditores fiscais não podem, em procedimentos de fiscalização, adotar interpretação contrária àquela firmada pela Cosit. Quando há divergência entre soluções de consulta emitidas por diferentes divisões regionais, que se tornaram raras após 2013, o instrumento adequado é a solução de divergência, que uniformiza o entendimento.

A vinculação dos julgadores administrativos do Carf é uma questão distinta e mais delicada. O Carf exerce a função de revisão da legalidade de atos administrativos e, nessa qualidade, não está formalmente subordinado, sob a perspectiva hierárquica, às interpretações firmadas pela Cosit em soluções de consulta.

A livre convicção motivada orienta a atividade dos conselheiros e das conselheiras. Há, contudo, um aspecto que não pode ser ignorado. Se a solução de consulta Cosit vincula todos os auditores fiscais da Receita Federal, impedindo a constituição de créditos tributários em desacordo com a interpretação ali firmada, há uma questão de isonomia a ser considerada quando o Carf, diante de situação fática equivalente, mantém autuação que a própria administração não poderia mais lavrar.

O mesmo raciocínio pode ser estendido, com as devidas adaptações, ao Poder Judiciário. Os juízes e tribunais não estão vinculados às soluções de consulta, o que decorre da separação de poderes e da independência funcional da magistratura. A solução de consulta é ato administrativo e não possui força normativa perante o Poder Judiciário. Isso não significa, contudo, que a existência de interpretação vinculante da Receita Federal favorável ao contribuinte seja irrelevante para o julgamento judicial. Se a própria administração reconhece, em caráter vinculante para todos os seus agentes, a legitimidade de determinada conduta do contribuinte, há razões fundadas na coerência e na segurança jurídica para que eventual controvérsia judicial em andamento sobre a mesma matéria seja resolvida em favor do contribuinte, independentemente da convicção pessoal do magistrado sobre o tema.

Eficácia temporal

A segunda dimensão da eficácia das soluções de consulta refere-se ao tempo. O problema central aqui é determinar a partir de quando a interpretação firmada pela Receita Federal produz efeitos e, sobretudo, o que ocorre quando a administração altera seu entendimento sobre a mesma questão.

Quando a Receita Federal responde, pela primeira vez, a uma consulta sobre determinada matéria, a interpretação por ela firmada tem natureza declaratória. A administração não está criando direito novo, mas explicitando o sentido que, em seu entendimento, a legislação já possuía. A consequência lógica dessa natureza declaratória é que a interpretação retroage ao momento em que a norma interpretada entrou em vigor, limitando-se apenas ao prazo decadencial para a constituição de eventual crédito tributário.

É relevante reiterar que essa retroatividade opera em termos de orientação interna na Receita Federal e a favor dos contribuintes que queiram se valer da solução de consulta, mas não vincula o sujeito passivo à interpretação firmada. A solução de consulta não impõe ao contribuinte a obrigação de adotar o entendimento da Receita Federal. Se discordar da interpretação, poderá seguir adotando a conduta que considerar correta e, eventualmente, submeter a questão ao contencioso administrativo ou judicial. A retroatividade, nesse sentido, define o alcance temporal da posição da administração, sem suprimir a possibilidade de divergência pelo contribuinte.

A situação é substancialmente distinta quando a Receita modifica entendimento anteriormente firmado em solução de consulta. Nesse caso, o contribuinte que pautou sua conduta pela interpretação anterior tem direito à proteção da confiança legítima que depositou na manifestação oficial da administração. A mudança de entendimento opera efeitos apenas prospectivos, não podendo alcançar retroativamente os fatos praticados sob a égide da interpretação anterior.

Essa proteção prospectiva fundamenta-se no § 12 do artigo 48 da Lei nº 9.430/1996, que estabelece que, se a administração alterar o entendimento expresso em resposta à consulta, a nova orientação somente atingirá os fatos geradores ocorridos após a ciência do consulente ou após sua publicação na imprensa oficial. A proteção alcança não apenas o consulente, mas também todos os contribuintes que pautaram sua conduta pela interpretação anteriormente vigente. Trata-se de garantia que decorre diretamente do princípio da segurança jurídica, em sua dimensão de proteção da expectativa legítima, e que tem especial relevância no contexto das soluções de consulta, precisamente porque o contribuinte buscou previsibilidade ao se orientar pela manifestação oficial da administração.

A assimetria entre as duas situações é evidente. Na ausência de solução de consulta prévia, a interpretação retroage, pois simplesmente declara o sentido que a norma já possuía na interpretação da Receita Federal. Na hipótese de solução prévia alterada, a nova interpretação não retroage, uma vez que o contribuinte estruturou sua conduta com base na manifestação oficial da administração. A diferença não é formal, mas substancial. No primeiro caso, não há confiança legítima a proteger. No segundo, ela é o fundamento da proteção.

Eficácia objetiva

A terceira dimensão refere-se ao conteúdo vinculante da solução de consulta. A questão é saber exatamente o que vincula na resposta da Receita Federal e qual é o perímetro material dessa vinculação.

A solução de consulta, como qualquer ato administrativo que resolve uma questão interpretativa, é composta por fundamentação e dispositivo. A fundamentação expõe as razões pelas quais a administração adota determinada interpretação. O dispositivo enuncia a conclusão. A pergunta sobre o escopo objetivo da vinculação exige determinar se ambos os elementos vinculam ou se a vinculação se restringe ao dispositivo.

A nosso ver, essas duas questões são indissociáveis e devem ser respondidas conjuntamente. O que vincula na solução de consulta é o dispositivo, compreendido não de forma isolada, mas em conexão direta com a pergunta formulada e os fatos narrados pelo consulente considerados determinantes para a decisão. São a pergunta e os fatos que delimitam o perímetro material da vinculação, e é a resposta a essa pergunta, à luz do contexto fático, que constitui o conteúdo vinculante. A fundamentação, embora relevante para a compreensão do raciocínio adotado pela administração, não integra o núcleo vinculante da solução de consulta.

Essa leitura tem consequências práticas importantes. Se, à luz dos mesmos fatos, a Receita Federal altera a fundamentação de uma solução de consulta, mas mantém a mesma resposta à pergunta, não há mudança de entendimento para fins de proteção do contribuinte. O que se modificou foi o caminho argumentativo, não a posição da administração sobre a questão consultada. Por outro lado, se a administração mantém formalmente o mesmo dispositivo, mas em resposta à pergunta formulada de modo distinto ou sobre matriz fática diversa, não se pode invocar a solução anterior como fundamento de proteção, pois o perímetro material é outro.

Tal abordagem confere à eficácia objetiva a funcionalidade que o instituto exige. O contribuinte que formula uma consulta busca resposta a uma pergunta específica, considerando certos fatos, e é em relação a essa pergunta e a esses fatos que a vinculação deve operar. Estender a vinculação à fundamentação geraria rigidez excessiva, impedindo a administração de aperfeiçoar seus raciocínios sem que isso configurasse mudança de entendimento.

Eficácia procedimental

A quarta dimensão da eficácia das soluções de consulta refere-se aos efeitos procedimentais decorrentes da pendência da consulta formulada e não respondida pela Receita Federal.

O efeito procedimental mais relevante é a vedação de ação fiscal sobre a matéria consultada enquanto a consulta estiver pendente de solução. Essa vedação impede que a Receita Federal lavre auto de infração ou aplique penalidades relativas à questão objeto da consulta ao consulente enquanto a administração ainda não se manifestou. A razão dessa proteção é evidente. Seria contraditório que a administração, ao ser instada a se pronunciar sobre o sentido da legislação, punisse o contribuinte antes de oferecer a resposta que ele legitimamente busca.

Além da vedação de ação fiscal, a consulta pendente produz, como mencionamos, efeito sobre a fluência dos juros de mora. O artigo 161, § 2º, do CTN dispõe que a consulta, formulada no prazo legal para o pagamento do crédito tributário, impede a incidência de juros de mora sobre o crédito tributário objeto da consulta. A proteção, contudo, é condicionada. Ela exige que a consulta tenha sido formulada tempestivamente, ou seja, antes do vencimento da obrigação tributária. Consultas formuladas após o prazo de pagamento não produzem efeito suspensivo.

A delimitação do que constitui a matéria consultada para fins de proteção procedimental segue a mesma lógica examinada na seção anterior. É a pergunta formulada pelo consulente que define o perímetro da proteção. Se a Receita Federal iniciar fiscalização sobre matéria não contemplada nos questionamentos formulados pelo sujeito passivo, a proteção procedimental não se materializará. A coerência entre as dimensões objetiva e procedimental é essencial à funcionalidade do instituto. Se o que vincula é a resposta à pergunta formulada, o que protege, procedimentalmente, é o campo coberto por essa mesma pergunta.

Conclusão

A análise desenvolvida nesta coluna procurou demonstrar que a eficácia das soluções de consulta fiscal é um fenômeno multidimensional que não se esgota na relação entre o consulente e a Receita Federal. A dimensão subjetiva revela que os efeitos variam conforme o sujeito considerado.

A dimensão temporal evidencia a diferença entre a natureza declaratória da primeira interpretação e a proteção prospectiva diante de mudanças de entendimento. A dimensão objetiva situa a vinculação no dispositivo conectado à pergunta formulada pelo consulente. A dimensão procedimental, por fim, demonstra que a consulta produz efeitos protetivos durante sua pendência, delimitados pelo mesmo perímetro material.

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